[编者按]2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能”，足见城市存量更新改造工作在“十四五”时期的重要性。城市存量更新的核心问题在于实施机制。相比于推倒重来、大拆大建，老旧小区改造“谁来改？钱哪来？改什么？如何长效维护和管理？”等问题需要深入思考和探讨。为此，本刊编辑部以“城镇老旧小区更新改造的实施机制”为主题组织学术笔谈，邀请各位专家学者共同探讨。

城镇老旧小区改造下至关乎百姓生活是否幸福美满，上至关乎整个城市生命是否永续健康，横向关乎城市经济、就业、生态、防灾等。2020年8月，笔者受聘成为中国城市科学研究会城市老旧小区改造专业委员会主任委员。

所谓老旧小区，是指建于改革开放之前，主要是建于1960—1980年代的城镇居民住宅区。这类居住区建造标准低，公共服务配套简单，缺乏现代服务设施，且常年失管失修，与现代生活要求存在较大差距。其实所有的新建小区都会变成“老旧小区”，城市建设总是会随着时代的发展和社会的进步而由新变旧，城市的持续更新包括城市最大量的住区的更新本来就是城市发展的客观规律。城市如同生命体，其生命的新陈代谢活动表现为持续不断的更新活动，但却更多地是在“细胞”层面的，亦即小尺度、常态化、渐进式的更新活动。

据统计，2000年以前建成的居住小区总面积为65亿m2左右，所需改造资金在3万亿元以上。目前老旧小区改造主要以政府财政资金为主，居民筹资、市场化融资等占比较低。受新冠肺炎疫情影响，2020年地方财政收支不断收紧。“十四五”期间城镇老旧小区改造工作将全面展开，依靠财政兜底的融资改造模式将难以维系。

我国从第一个五年计划就开始了大规模的新城新区建设，国家作为投资的主体，形成的是生产生活空间一体化的“单位制”社区；国家企事业单位既是生产空间的管理主体，也是生活空间管理的主体，单一的建设管理主体使得城市建设能很好地落实国家的意志。1978年改革开放后，城市建设主体多元化；1980年国务院提出“对建设小城市、卫星城，现有城市新建区、段和旧城成片改造地区，都应考虑组织开发公司试行综合开发”。

旧城更新资金来源，首先要排除的是财政资金。财政收入的主体是税收，其本质是市场主体向政府购买公共服务。在税收一定的情况下，任何财政支出的增加都意味着其它公共服务水平的下降。旧城更新资金需求巨大，获益的是特定的人群，在财政支出缺口越来越大的情况下，依靠牺牲其他公共服务的旧城更新是不现实的。这就意味着旧城更新的资金主要靠金融而不是财政。

近年来，党中央和国家围绕城镇老旧小区改造相继出台了一系列重要文件，2019年6月国务院常务会议，全面部署了城镇老旧小区改造工作，并明确了“加快改造城镇老旧小区，群众愿望强烈，是重大民生工程和发展工程”。2019年8月中央政治局会议将实施城镇老旧小区改造写入议程，意味着这项工作迎来了顶层政策的支持。2019年12月中央经济工作会议再部署，全国老旧小区改造工作正式开展试点工作。2020年7月国务院办公厅颁布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，明确了老旧小区改造的总体要求、基本原则、改造任务，建立实施机制，完善配套政策，强化组织保障。

当我们的城市进入“存量”发展时代，有必要重提有机更新的概念，它从生态学的视角，指出空间与社会构成中互相关联，具有不可分割的统一性，也诠释了城市生长具有整体性、持续性、渐进性和多样性的关系，揭示了城市突变是暂歇的，而城市渐变则是持久的，新城与新区的扩张是阶段性的，而旧区渐进式更新发展则是恒久的。正因如此，有学者说“城市是有机的，城市更新只有进行时，没有完成时”。

在国务院印发的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》中，预计到2020年，全国60岁以上老年人口将增加到2.55亿人左右，占总人口比重提升到17.8%左右；高龄老年人将增加到2900万人左右。为应对来势迅猛的老龄化浪潮，规划中强调了以居家为主的养老体系。

从2020年国务院23号文到2021年国家“十四五规划”的发布，从顶层设计层面进一步推进全国范围内社区更新改造工作，意味其从之前试点探索、财政支持和行政推动为主的“试点项目”阶段，逐步转向全域推进、政府支持与社会参与相结合的“多元共建”的新阶段。

城镇老旧小区改造是破解城市发展短板、满足人民群众美好生活需要、推进城市开发建设方式转型、促进经济高质量发展的重大民生工程和发展工程，具有重要战略意义。其核心内容包括小区内的建筑公共部位、市政配套设施、环境及配套设施、公共服务配套设施等，这一空间范畴介于城市公共空间和住户私人空间之间，属于小区的共有部分，依据《民法典》及《物权法》，一般由业主共有和共同管理。

改造成本和改造效率是老旧小区改造的两个重要问题，而政府和市场在老旧小区改造中的角色决定了成本和效率的高低。老旧小区的改造成本，既包括补偿成本、拆除成本、建设成本、搬迁成本等“显性”成本，也包括制度执行成本、谈判协商成本、开发周期、项目不确定性等“隐形”成本，这些都属于老旧小区改造中的交易成本。笔者认为，这些交易成本中实现产权整合的成本尤为关键。老旧小区改造具有典型的“反公地悲剧”特征，整合产权的交易成本随着产权主体的增加和产权单元的分化边际递增，产权主体越多、产权单元越细碎，整合产权的交易成本越高。

城镇的老旧小区的基本特征不仅仅是“老”与“旧”，而是它与所谓的“新”小区在空间治理的机制上有本质的不同。现称的“老旧小区”绝大部分是至今产权尚属公有和房改后的个产房改房，这类住宅小区或单栋住宅楼是当前改造的重点也是难点。原因在于由于产权混杂、房屋陈旧、物业费低，长期未能合理维护和整体改善，同时违规搭建普遍，居民老龄化、流动化、收入低，因此，这类小区的更新改造必然要由政府来推动。