我国从第一个五年计划就开始了大规模的新城新区建设，国家作为投资的主体，形成的是生产生活空间一体化的“单位制”社区；国家企事业单位既是生产空间的管理主体，也是生活空间管理的主体，单一的建设管理主体使得城市建设能很好地落实国家的意志。1978年改革开放后，城市建设主体多元化；1980年国务院提出“对建设小城市、卫星城，现有城市新建区、段和旧城成片改造地区，都应考虑组织开发公司试行综合开发”。1988年七届一次人大通过宪法修正案，规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，逐渐建立起土地有偿使用制度。之后国家逐步实行房改政策，1998年国务院发布《进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，全面实行住房分配货币化，建立和完善以经济适用房为主的多层次住房供应体系。到2003年，伴随国务院《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》出台，标志了中国住房市场化阶段的完成。事实上，在商品房和城市国有土地有偿使用制度建立后，城市土地和住房的使用权出现了多样化。到了2018年国家提出老旧小区改造，我们的建设管理面对的是多元化产权主体，与新城建设的情况完全不同了，这使得老旧小区改造的思路、方法和新区建设有了很大的不同，从一个单纯的建设问题转向了一个基于社会治理的建设问题。

从主体的角度看，老旧小区改造面临与传统新区建设不同的问题。

（1）使用权的复杂性导致高交易成本

在福利房商品化和住宅商品化后，国家对住房使用权的重视和个人财产的住宅化，使得每个房屋产权人都成为老旧小区改造的主体。任何一项改造都涉及到众多的使用权人，交易成本提高，达成共识的难度也大大增加。例如在广州老城区，一栋房子可以有8种类型的产权关系：私宅、单位房、代管房、直管公房、经租房、公私混合房、华侨房、私私共有房。面对使用权空间的破碎导致的高交易成本，老旧小区改造者往往选择的是建设或改造一些使用权简单的公共空间。

（2）复杂的契约关系导致难以形成集体行动

对于新建小区来说，居委会、业委会、物业三驾马车职责十分清晰；但老旧小区普遍缺乏清晰的公共事务管理合约，未明确公共品的供给方。另一方面，随着居住质量的下降，老旧小区人口老龄化严重，房屋出租现象普遍。除原住民之外，老旧小区很多是被外来务工人员租住，人员混杂，流动性大。很多居住人不是房屋所有人，造成复杂的私人与私人，私人与建设者或管理者契约关系，没有办法构成一个老旧小区改造的集体行动。

（3）政府和企业的边界难以把握

老旧小区改造是中央和地方政府实施的城市公共政策。由于小区建造年代久远，整治改造需要大量资金，如果没有政府财政资金扶持，很难依靠自身的力量完成整治和改造。政府如果投资不到位，导致改造无法推进，或是该有的公服设施无法落地，居民利益受损。而如果政府一味兜底，政府财政难以支撑，无法形成可持续发展的力量。如果房地产商企业过多的介入，逐利的开发行为将会充斥在老旧小区改造过程中，难以保证公共服务设施和原居民的利益，不可避免出现1990年代的旧城改造乱象。

老旧小区改造需要一个新的工作和建设模式面对复杂的房屋产权人和复杂的契约关系，核心是构建老旧小区住户的共识；有了共识才会有集体的行动，社区的公共性才能体现，政府才有财政支持的理由。

共识的形成是一个社会治理的过程。面对多样化房屋产权人和复杂的产权契约关系，政府和产权人之间、产权人与产权人之间的协商以及通过协商形成的组织过程就是基层社会治理的重要内容。

社区是社会治理的基层单位，老旧小区作为一个有文化传承、社会关系传承的社区，任何人之间存在千丝万缕的联系，矛盾、人情无处不在。从“问题”入手，“共谋”和协商形成改造内容、顺序和资金的来源，是形成共识的基础。

问题的解决也是遵循先易后难的原则，公共空间和房前屋后是解决问题的载体。通过公共空间重构社会关系，通过社会关系再建美好生活空间。通过公共空间的公共性和房前屋后的半公共性促成“共建”的行为，在这个基础上，才可能实现对私人空间的公私合作的共同改造。最后是实现居民对公共空间和环境“共享”的格局。

这与西方参与式规划仍然是有根本性的不同。我们的老旧小区改造之所以是基于社会治理，是党和政府自上而下发起、政府财政支持群众参与的过程。“纵向到底、横向到边”的社会治理结构应该构贯穿于老旧小区改造的过程，切不可以把老旧小区改造视为一个工程项目，也就是“见物不见人”的、冰冷和冷漠的水泥工程。

2019年住建部提出的在老旧小区改造过程中推动“美好环境与幸福生活共同缔造”活动就是把社会治理过程嵌入到老旧小区空间改造过程，面对复杂的产权和复杂的契约，把老旧小区改造不仅作为建设过程，而是作为社会经济文化的建设过程，在党和政府的领导下，通过群众的参与实现对美化环境的共建共治共享。在老旧小区改造中运用美好环境共同缔造的方式取得了很好的成效。厦门市镇海社区、小学路社区等通过共同缔造改善了小区人居环境，规范社区停车，建立起党委领导下、老党员牵头、楼栋居民积极参与的无物业的自治共管体系。沈阳市牡丹社区通过“八大栋”居民的共同参与，促进房屋保暖隔热改造、居家养老服务中心建设等，构建了“在大党委领导下，以社会组织为基础，党群组织主动参与”的社区协商共治体系。