城镇的老旧小区的基本特征不仅仅是“老”与“旧”，而是它与所谓的“新”小区在空间治理的机制上有本质的不同。现称的“老旧小区”绝大部分是至今产权尚属公有和房改后的个产房改房，这类住宅小区或单栋住宅楼是当前改造的重点也是难点。原因在于由于产权混杂、房屋陈旧、物业费低，长期未能合理维护和整体改善，同时违规搭建普遍，居民老龄化、流动化、收入低，因此，这类小区的更新改造必然要由政府来推动。

这类老旧小区在我国绝大部分城镇都普遍存在，其中煤卫不独用的住宅小区和住宅楼在上海大部分被列入“旧改”范畴，除了历史风貌保护街坊外，政策允许拆除再开发。而对煤卫独用的住宅小区当前则没有拆除再开发的政策，因此对这类小区政府采用的是综合整治的模式。

在上海，既有按小区为单元进行的综合整治，比如杨浦区的“美丽家园”计划，也有以街道（社区）为单位开展的涉及面更广的“15分钟生活圈计划”，都是以这类老旧小区为整治提升对象的。不论是哪种计划，在一个小区里或者一条街道上，参与的实施主体几乎覆盖了政府与城市建设和社区治理相关的所有部门，问题也就出现在这里。

在同一个空间中，各条线的计划和项目各自开展，各个实施主体有自己的目标、任务和预算、时限。各条线的项目目标和内容往往与规划不一致，而规划在这类项目中往往缺乏整体统筹协调的力度。一个小区、一条街道（甚至一个路网）中所有的空间要素都是相互关联的，不是简单的组合。在新时代新发展理念下，老旧小区改造也好，整治提升也好，如何以空间为单元，整合各方项目资源，在“一张规划蓝图”下设计建设项目、调整项目计划、统筹项目资金、建立有效治理机制，是实现老旧小区（社区）生活空间品质一体化提升的核心问题。

一个空间单元一个实施主体。一个小区也好，一条街道也好，作为一个更新空间单元需要一个强有力的实施主体协调各条线的实施计划。一个白地而起、拆平重建的基地中所有的建设项目都只有一个实施主体——开发商，老旧小区更新改造没有这样一个实施主体。各部门只负责自己部门的项目，部门的“条”和街道的“块”，一个是实施主体但没有考虑空间整体的责任和权力，一个是空间管理和社区治理的主体但没有项目也就无法具有实施主体的权力。这是现有体制造成的，但如果不协调好，更新后的遗憾不可避免。如此看来规划部门是不是有条件承担实施主体的责任呢？

一张规划蓝图统筹所有项目。在老旧小区（社区）的更新中，部门条线项目的目标、内容和时序与规划往往不一致是一种常态，原因在于老旧小区的更新实施规划并没有前置展开。如果有了“一张规划蓝图”，我们可以以“一张规划蓝图”为依据，根据社区需要和部门计划，以空间为单位，列出项目库和年度项目表，并制定每个项目的实施目标和内容。然而即使有规划部门的更新实施规划在前，也需要“一个实施主体”来协调统筹项目的落实。

一个总师单位把关实施效果。在项目实施阶段，需要对各个部门建设项目的设计方案进行审核把关，以保证规划目标的整体实现，这样一个“总师”角色由这个空间单元的更新实施规划编制单位来承接是最恰当的，不仅仅因为它最熟悉这个空间单元的规划情况，更重要的是在实施过程中它能够随着不可避免的需求变化而从整体角度统筹调整相应的内容，即所谓牵一发而动全身，对规划的某一点的调整，可能带来对全局的变化。

上述提到的“三个一”是对老旧小区更新改造组织机制整合的建议，这需要一个建立在共建、共享、共治基础上的创新体制机制，也需要对如何编制更新实施规划以及这类规划如何具备法定地位进行探索实践。