从2020年国务院23号文到2021年国家“十四五规划”的发布，从顶层设计层面进一步推进全国范围内社区更新改造工作，意味其从之前试点探索、财政支持和行政推动为主的“试点项目”阶段，逐步转向全域推进、政府支持与社会参与相结合的“多元共建”的新阶段。

从各地实践而言，2020年全国开工改造城镇老旧小区近4 万个，在取得显著成果的同时，实施过程中也暴露出主体责权不清、资金筹集受限、协调统筹困难等问题。从聚焦老旧小区改造实施策略的角度，可总结目前主要存在的三方面问题。

一是改造项目碎片化。通常是谈成一个（资金到位、工程可行、居民同意）改一个，缺乏区域层面更新规划整体性、战略性的统筹指导，背后是对各老旧小区从社会、经济和改造技术等方面进行现状和预期效益评估等基础研究支持的不足。另一方面，“就项目论项目”，局限于小区狭窄用地内“螺狮壳里做道场”，未能有效利用和激活区域潜在空间资源。

二是长效管理机制建立难。大量老旧小区缺乏有效物业管理，这也是导致其建设和改造成果难以得到长期维护的症结；一些地方引入物管团队后，仍然面临物业费收缴困难、运维难以为继等问题。

三是改造工程与基层协商相脱节。老旧小区改造项目推进困难的一大原因在于，更新设计不是纯粹的技术问题，而与社区的利益协商、居民认同紧密相关。但在大量实践中，改造方案和技术选择仍主要集中在决策末端的公示环节，基层协商成为“做群众思想工作”的劝说任务，很大程度上制约了社区对于改造的认可度和接受度，增加了协商成本。

从试点到推广的新阶段，需要从试点项目独享资金政策红利，转向全面推动城市社区可持续更新的整体设计和制度创新。

（1）空间维度上，推进街区更新统筹

加强区域层面（城区、街区、社区）整体更新规划与小区层面改造项目实施推进的整合，有助于实现“增量”和“增效”：通过区域资源挖掘、整合和联动，扩大从空间资源到社会资本的增量红利；通过公共政策引导和财政投资，提升对于城市土地和公共资产升值的拉动效能。

完善城市社区更新数据库和“双评估”机制。基于小区空间数据、配套设施、居民构成和意愿等，建立市、区全域社会-空间数据库；对现状建筑环境、居民改造意愿、参与积极性、小区治理结构等因素进行综合性“前评估”，为确定改造优先权、发现连片改造机会区、进行改造成本-效益分析等提供科学、全面、精细的数据支撑；对已完成改造项目的目标完成情况、立项决策、建设实施、综合效益和持续性等进行全面“后评估”，吸纳社区参与评估和监督。

推进街区连片改造的协动机制。鼓励相邻小区协同改造，或与周边地区联动改造，为存量资源挖潜提供规模化支持，且利于摊薄物业运营成本；探索跨片区联动平衡模式，将老旧小区改造项目与其他地区的建设、改造或经营性项目组合，以项目收益平衡改造支出；探索“改造+租房+养老”等一体化模式，改善城市职住空间失衡的现状。

（2）时间维度上，完善建管联动长效机制

强化建管同步的联动效应。如将建立有效的物业管理和基层群众自治机制作为启动老旧小区改造的前置性条件，将居民的参与度和支持度与停车位分配权益相结合。

基于“分类治理”思路，结合老旧小区特点，探索多种形式的物业管理形式，包括居民自管、居民认领公益岗位、购买菜单式物业管理、引进专业化物业服务等。选择试点小区探索“信托制”物业服务模式，物业企业作为信托受托人提供物业服务，有助于规避既有“包干制”“酬金制”的制度漏洞，加强小区物业管理公开透明，提高物业服务质量，提升社区治理能力。

探索EPCO总承包模式，推进老旧小区改造“策划——设计——采购——施工——运营”全生命周期一体化服务。通过规划统筹、施工整合，提升改造项目综合效益；释放政府管理压力和减少负担；把运营管理方案前置到策划、设计和施工等环节统筹考虑，提升资源和设施配置的合理化和有效性；打破行业壁垒，激发市场潜能，推动物业管理行业从传统“物管”向“综合运营”转型，促进闲置物业的功能再造、服务升级和社区消费激活。

（3）治理维度上，强化社区治理赋能

针对社区更新的长期性、持续性特点，建立“双平台+双团队”支持体系，为公众提供多环节、多形式的参与支持。把改造过程作为回应民意、汇集民智、凝聚民心的过程，充分调动居民参与的积极性、主动性和创造性，培育社区自我发展和自我更新能力，实现更新改造工作与社区治理能力和治理体系现代化建设的共生互动。

建立社区更新“改造申报平台”和“协商议事平台”。面向老旧小区改造等更新项目确定公开申报制度，社区居委会、业主委员会或产权单位在充分征求居民意见基础上，经街道协商确认后，向相关机构递交申请报告；支持编制社区资产评估报告、社区参与改造指南、相关政策汇编和案例集等文件，为基层参与和推进更新工作提供信息支撑；设置差额补贴、择优改造的竞争评选机制，激发社会参与的积极性；搭建社区议事协商平台，制定面向社区更新的协商机制，以常态化制度保障公开公正的意见表达和决策平台。

设立“责任规划师——社区规划师”专业团队。发挥责任规划师在街镇统筹、街区连片打造方面的作用，协助街镇建立老旧小区数据库，开展政策宣讲和技术指导，以街区为对象编制老旧小区整体改造规划和行动计划，实现“一张蓝图”和“一体化改造”相统筹。发动高校师生、社会组织、企业和社区居民等社会力量，组建“社区规划师”工作团队，汇集社区更新需求，开展参与式设计，协力基层自治与议事协商，提供能力建设和技术支持，引导和动员社区共建共治共享美好生活家园。