改造成本和改造效率是老旧小区改造的两个重要问题，而政府和市场在老旧小区改造中的角色决定了成本和效率的高低。老旧小区的改造成本，既包括补偿成本、拆除成本、建设成本、搬迁成本等“显性”成本，也包括制度执行成本、谈判协商成本、开发周期、项目不确定性等“隐形”成本，这些都属于老旧小区改造中的交易成本。笔者认为，这些交易成本中实现产权整合的成本尤为关键。老旧小区改造具有典型的“反公地悲剧”特征，整合产权的交易成本随着产权主体的增加和产权单元的分化边际递增，产权主体越多、产权单元越细碎，整合产权的交易成本越高。老旧小区改造的产权整合，一般难以通过原物业权利人之间的平等协商实现，往往需要借助外部力量，这种外部力量可以来自政府，也可以来自市场。政府实现产权整合的优势在于公信力和公权力，政府依托公信力制定补偿标准，可以稳定原物业权利人的补偿预期，减少补偿标准攀比，而依托公权力实施征收能够提高产权整合的效率。市场实现产权整合主要通过开发主体和原物业权利人双方的平等协商，以产权收购或产权调换的方式实现产权整合，以协议方式获得土地开发权。但是由于老旧小区的权利主体分散、利益诉求多样，基于平等协商的市场化改造往往因为个别物业权利人漫天要价或者抬杠行为，使谈判陷入僵局，影响改造工作。总体而言，市场实施产权整合的成本要高于政府。

老旧小区改造的另一个问题是改造效率。政府和市场是进行存量空间资源配置和推进老旧小区改造的两种手段。政府实施老旧小区改造不仅需要投入财政资金用于搬迁补偿、房屋拆除和安置房建设，对公共财政资金的要求较高，而且需要投入大量行政资源，随着改造对象更加多元、改造需求越发多样、改造信息日趋复杂，单纯依靠政府难以形成高效的资源配置方案。市场进行旧住宅区改造的优势在于充裕的社会资本、丰富的人力资源、高度的专业分工、高效的决策能力等，满足多样化的改造需求，资源配置效率较高。2020年7月国务院办公厅发布的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》也提出，要推动社会力量参与城镇老旧小区改造，支持规范各类企业以政府和社会资本合作模式参与改造。未来，引入社会资本参与老旧小区改造是一个趋势。

笔者认为，老旧小区改造需要充分发挥政府和市场的优势。一方面，发挥政府在方案制定和搬迁谈判的优势，依托政府公信力制定老旧小区搬迁补偿标准，稳定原物业权利人的预期，并由政府主导实施搬迁谈判，减少改造过程中的“钉子户”问题，降低产权整合的交易成本。另一方面，在完成老旧小区产权整合后，通过公开方式引入市场主体，借助市场资金和市场力量推进改造开发工作，解决公共财政资金约束、行政资源紧缺等问题。这一过程中，既要保障原物业权利人的回迁安置权益，也要兼顾市场的合理利润诉求，提高其参与改造的积极性。此外，可以因地制宜设计市场竞价规则，对于公共财政资金紧张的地区，可通过“定回迁面积、定建筑面积、竞地价”的规则实现政府财政资金的平衡；对于风貌管控要求较高且环境承载力不足的地区，可设计“定回迁面积、定地价、向下竞容积率”的竞价规则合理降低改造容积。

值得一提的是，2021年颁布实施的《深圳经济特区城市更新条例》对市场实施的旧住宅区改造进行了一些探索：一是以地方立法的形式明确了旧住宅区搬迁补偿标准，采用原地产权置换的，应当按照套内面积不少于1：1的比例进行补偿；二是探索了个别征收，旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均超过95%的，政府可以对未签约部分实施房屋征收。上述探索为市场主体实施老旧小区改造提供了有利的制度环境，也是老旧小区实施市场化改造的有益尝试。笔者认为，老旧小区改造模式需要统筹考虑所在地区的资源禀赋条件（包括公共财政情况、社会资本规模、政府行政效能等）因地制宜进行设计，没有“最优模式”。