[编者按]城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。十九届四中全会提出“加快推进市域社会治理现代化”，要求“提供精准化、精细化服务”，习近平总书记指出“城市管理应该像绣花一样精细”。城市高质量发展，不仅需要空间与设施等“硬件”支撑，更需要统筹“硬件”和“软件”的城市治理体系的高效运行。今年初突发的公共卫生事件，凸显出城市治理能力在应对重大公共事件中的决定性作用。城市规划在做好物质空间等传统领域工作的同时，也应更加关注城市治理体系的相关领域。为此，本刊编辑部以“城市精细化治理与高质量发展”为主题组织学术笔谈，邀请各位专家学者共同探讨。

“城市治理”与“城市管理”仅有一字之差，但两者所反映出的内涵理念与行动准则却大相径庭。“城市管理”多强调政府或官方自上而下的威权意识，以“命令/服从”的单向线性机制为其运作基础。在某些极端情况下，以“管理”为导向的城市更接近一个按部就班、井井有条的机械装置，似乎一切都应当遵从管理者制定的规则与标准，维持一种“完美”的秩序。而“城市治理”则更强调城市各利益攸关方——不论其处于社会的哪个阶层——“共治共管共赢”的多元格局。与“管理”和“被管理”这样二元对立的架构不同，在治理体系中，政府逐步实现从管理者到服务者的身份转化，既卸下了不可承受之重，又激活了社会其他阶层和群体的参与意识与自主意识。

城市精细化治理是高质量发展的前提，如何实现城市精细化治理？城乡规划学应该在其中发挥什么重要作用，这是值得我们思考和研究的问题。围绕本次“城市精细化治理与高质量发展”议题，下面谈一谈本人的一些认知，供大家参考。

这里之所以使用“织补”一词是因为：所谓“织”乃指“编织”，基层社区治理就是国家庞大治理体系网络中的一个个节点和单元，没有完善的社区治理就谈不上完整的国家治理体系；所谓“补”乃指“弥补”，从中国的现实情况看，基层社区治理的缺位是当今国家治理体系中的重大缺陷。无论是实现“高质量发展”的战略要求，还是实施“绣花针式精细化管理”的具体策略，归结为一点：没有精细化的社区治理，就没有高质量的国家治理体系。

一直以来，城市治理游离在基于工程和建筑学科的城市规划框架之外。至少在中国的城市规划框架中，“治理”与“设计”相比，处于不是那么重要的核心位置。一个明显的例子就是城市规划管理的基石“两证一书”几乎完全是围绕着“建设”而非管理来设计的。一旦工程完成规划验收，城市规划相关的行政许可随之终结。

政府主导的土地市场和空间规划一直是我国的特色，也直接推动了过去30多年来高速的城镇化进程。近年来，随着生态文明战略的实施与“增长主义”放慢脚步，“治理体系现代化”与“城乡高质量发展”等成为我国发展战略转型中的高频词。在规划界，社会治理、空间治理等概念日益耳熟能详，然而，应对国家发展战略的转型，道路仍阻且长。

城市治理的“精准和精细”是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是适应我国经济和社会由高速增长阶段转向高质量发展阶段的明显变化、提高新时期城市建设质量和提升城市品质的重要举措。这项举措的顺利实施并取得成果，离不开城市规划全方位的技术支撑和服务。

城市的高质量发展始终是每一座城市所要努力追求并且实现的目标。当前对它进行再次强调，不仅是因为需要与前一阶段快速城市化进程中的粗旷型模式形成对比，而且也在提醒着大家，城市以及其中的社会生活始终处在不断变化之中，有关“质量”的定义也会相应需要不断调整。为了能够对于城市发展的品质与治理这一动态体系拥有较为合理的理解，首先需要进行重温的是关于城市的概念。

从人类文明进程和城市发展规律来看，城市发展到一定程度，不再盲目追求经济上和物质上的增长，开始走向追求生活品质和环境质量的提高，高质量发展将会成为人们定义城市、选择城市和建设城市中最重要的评价标准，并且会决定城市未来发展的可持续性。目前我国城镇化率突破50%，已进入城镇化的“下半场”，处于从高速发展阶段转向内涵提升和品质优先的高质量发展阶段新阶段。2012年十八大报告指出要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程。2013年中央城镇化工作会议提出了走中国特色新型城镇化道路、全面提高城镇化质量的新要求。

空间是人类社会生存和发展的基础，同时也是需要维护和管理的物质环境资源。环境永远是人类行动的决定因素，因此，城市治理的基本目标应当是维护和创造可持续的人居环境。

今年春节以来，在我国发生的新冠肺炎疫情防控中，以社区为组织的管理和服务为控制疫情蔓延发挥了重要作用。人是城市的核心，社区是人最基本的生活场所，不仅包括住房，还包括服务、治安、卫生、教育、交通、文化、娱乐和休闲等多方面因素。社区发展要从社区的共同意识、友邻关系、公共利益和生活需求为出发，通过对人的基本关怀，维护社会公平与团结，最终实现和谐社会的理想。多年前，吴良镛先生从“城市即人民”、构建人居环境科学的角度出发，就提出和倡导建设“完整社区”（integratedcommunity）。重视并切实加强“完整社区”的规划建设，通过至下而上的精准化、精细化的城市与社区治理，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。

本次疫情是对城市治理能力的一次综合考验，暴露了诸多短板，在“全民战疫”中也暗含了解决问题的线索和契机，为完善“共建、共治、共享”的社会治理制度提供了思路。

2020年初新冠病毒疫情爆发，初期城市治理缺位，导致武汉封城行将俩月，全国各地各行各业秩序尚未全部恢复。这场重大突发公共卫生事件对我国经济社会冲击之巨，激起各方深切反思，也将城市精细化治理、高质量发展议题紧迫地推到我们面前。

新年伊始，新型冠状病毒肆虐，它对全国经济和日常生活的影响之大，足以震动所有人。在面对包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件在内的各种突发事件时，超大城市显得更为敏感和脆弱。突发事件诱因偶然、变化迅速，而超大城市的人口密集、功能集聚、高层建筑林立，使得突发事件的冲击更易扩散、影响更加深远，其人员、经济和物质空间的受灾程度都将远大于中小城市。

规划精细化是治理精细化的有机组成部分。规划精细化的目标是提升对规划实施后结果的把握能力。在城市空间层面，空间结果与规划措施之间我们一直在探索它们的关联性，这是规划层面实现城市高品质发展的重要保障。规划精细化不是把规划越做越细、越做越刚，而是应该把重点放在把握规划措施的精准性上。城市空间上的“非匀质性”是一个美好城市的共同品质。城市空间中“非匀质”现象无处不在，为此就城市空间的高度和密度、混合用地及其功能的空间落位谈三点具体的看法。