一直以来，城市治理游离在基于工程和建筑学科的城市规划框架之外。至少在中国的城市规划框架中，“治理”与“设计”相比，处于不是那么重要的核心位置。一个明显的例子就是城市规划管理的基石“两证一书”几乎完全是围绕着“建设”而非管理来设计的。一旦工程完成规划验收，城市规划相关的行政许可随之终结。

随着大规模高速城市化阶段的结束，城市的存量和增量的比重发生逆转，针对存量的“精细化治理”需求，城市治理在城市规划学科中占有越来越重要的地位。规划的重心开始从“规划院”转向“规划局”，这就需要城市规划学科要从批前的“建设”向批后的“管理”大幅延伸。恰在此时，包含土地利用管理的国土空间规划应运而生，自然资源管理的新架构，使城市规划顺理成章地进入存量管理领域。

国土空间规划并不是传统城市规划学科的自然延伸。城市规划向国土空间规划切换意味着城市规划的底层知识必须随之改变。存量规划和增量规划的最大区别，就是前者的主要工具是“制度”，后者的主要工具是“设计”；前者的主动轮是规划局，后者的主动轮是规划院。精细化治理不能通过加深规划设计的深度获得，只能通过更加精细的制度设计获得。规划要想在“精细治理”中发挥作用，就必须学会“制度设计”。通过制度设计，将规划投射到整个城市。

但在传统的规划知识里，不能说没有制度设计，但是非常薄弱。规划师运用“制度”实现规划意图的能力，远不足以支持“高质量城市”发展带来的需求。例如北京不久前的广告拆除、关闭违章店铺、拆除小产权等“精细治理”工作，我们看到的都是靠行政“蛮力”，城市规划在其中的作用不能说没有，但也是非常次要和辅助性的。其实，在发达国家，看不到无处不在的行政执法，城市违章却比我们少，城市面貌也更整洁。一个重要原因，就是城市规划通过“制度”这只“无形的手”，解决了我们依靠行政执法这只“有形的手”所解决的问题。

就拿街景整治来说，德国的建筑外立面非常干净，连屋顶都非常整齐。我开始还以为是人家道德水准高，国民素质好，后来才了解到，这后面真正起作用的是规划“制度”。比如在德国有些城市，建筑的产权证上就规定建筑的外墙以中线为界，外面属于“公共所有”，里面属于“业主所有”。你若在墙上打一个钉子，理论上将不能深入超过外墙厚度的一半。有了这样的规定，别说那些建筑外墙的广告、屋顶的违章搭盖，就是自家外墙的空调、防盗窗、晒衣杆等等，未经许可都是违法。

也许有人会说，我们的国民素质低，法不责众。明知违法，超出产权或根本没有产权，他们也会顶风作案，最后还是要靠“有形的手”强拆。但其实这背后还是制度设计有缺陷。我在当规划局长时发现，这么多违章，开发商违反规划要求的其实很少，建筑的外立面改造、内部偷面积、屋顶违章几乎都是在规划验收之后。为什么？因为土地局在规划后面等着他呢——通不过规划验收，就拿不到销售许可。于是我找到土地局长，说，你能否所有二手房交易时规定“规划条件合适，所有验收后附加的违章改造（包括防盗窗）必须拆除恢复原装后才能交易”。其实这个建议并非我自己瞎想出来的。我看过一个报道，一个华人在美国买了套住宅，结果办手续时被告知他买的房子有搭盖，规划局拒绝办理。所以人家违章少，不是觉悟高，而是“制度精细”。城市规划要想提高“精细化管理”水平，就不能依靠居民素质，而是要有精细的“制度设计”。我的建议后来没有成功，原因在于土地局觉得规划把责任推给他们，增加了他们的工作量。规划国土合并，为“精细化管理”提供了原来规划部门所没有的权力。现在就要看管理者能否设计出好的制度。

如果有好的制度，小产权一开始可能就不会出现，出现了也不能持久。我在规划局当局长时，就意识到“制度”在管理中具有四两拨千斤的效果。由于规划执法被统一收归行政执法部门后，违章建筑失控，建设部和国务院法制办调研，看能不能把规划执法重新划回规划局。他们本以为我会支持这一想法，没想到我当场就拒绝了。我告诉调研小组，你若把职能划给规划，就要把“枪”一起给我。我说的“枪”就是制度。我要求能够有权处罚为违章建筑提供公共服务的部门。比如说，我发现有违章建筑，就有权要求电力部门停止供电、水利部门停止供水、煤气部门停止供气、电讯公司断网……。如果这些部门违规提供服务，规划部门有权进行处罚。调研组一看，这涉及的部门太多，征地拆迁不许停水断电的政策刚出台，后来也就不了了之了。假如当初真这么做了，违章建筑很快就会销声匿迹，根本用不着像北京、西安那样兴师动众。这就是“制度”给规划带来的力量。

当时大家都觉得厦门规划的很多“制度”太大胆，不现实，其实在发达国家，这类制度早已无处不在。我们看到的国外城市的精细治理，背后都是这些精细的规划制度支撑着。我后来到德国，就曾问过当地导游，你们的德国这些小房子私自搭盖并不难，怎么没有违章搭盖呀？导游被问傻了，说好像从来没有人这样想过。过了一会儿，她告诉我，说如果你的房子违反规划许可，电力公司根本不敢跟你签供电合同。没有电力的物业一钱不值。这使我更加相信，能实现治理精细化的城市，一定是有原因的。

当然，从“空间设计”转向“制度设计”没有这样简单。从增量规划向存量规划切换，首先要解决“制度设计的制度”问题。制度设计如同足球规则，只能从具体案例中才能发现问题和解法，生成制度的制度就变得非常重要。我在厦门规划局时专门成立了一个“政策领导小组”，针对审批中发现的问题（比如，各种“偷面积”的行为），设计相应的审批指引，试用成功，就纳入定期修订的《技术规定》使政府批准成为正式审批依据。显然，在成文法的行政许可制度下，决定了这种判例式的制度路径在最初创设的规则一定是“无法可依”的。但要想实现“精细化治理”，新的《国土空间规划法》就要通过引入“抗辩和判例”，为制度生成提供合法的依据。

其次，要从实践中总结发现各地创造的“精细化治理”方法。为了落实厦门市委提出的建设“高品质”城市的要求，厦门规划局通过“建筑方案个人展”，由建筑学会、规划学会、勘探设计协会筛选出年度十佳设计师，从最近三年“十佳”设计师中随机抽选3位，参加规划局主持的每周方案专审会。会议对所有方案进行同行评审。连续三次不通过的方案，须开放设计权公开征集方案，选中方案由规划局免费交给设计单位完成施工图，确保不会出现“奇奇怪怪”的建筑方案。这一制度行之有效，对厦门成为“高颜值”的城市起到重要作用。

第三，城市规划的理论体系要能将制度设计的方法和原则一般化。现在的制度设计，不属于规划专业的正式内容，纯粹靠有悟性的规划师自由发挥。同工程学科基础的空间设计相比，制度设计更接近管理学科。有针对性地探索制度解决案例，是生成“制度设计”方案的重要渠道。厦门规划局的一项传统，就是每年各处室要到全国对应的处室有针对性地学习，学习回来向局里汇报。像审批宽进严出、误差零容忍（审批只审指标，由于图纸带来的增容在验收阶段没收）等制度，都是在借鉴兄弟规划局基础上形成的。

城市精细化治理是规划面临的新课题，是在政府组织、公私产权、行政许可、法律法规等众多传统规划之外的知识。新的国土空间规划要围绕“精细治理”，把制度设计的知识组织为可以在学校被教授、在实践中被验证、在理论上可以被拓展的体系。借由城市精细化治理带来的需求，规划很可能拓展出一个传统学科之外的又一个新边疆。