[编者按]控制性详细规划伴随我国改革开放和市场经济发展而确立，经过30年的探索创新和发展完善，成为城市规划实施管理最直接的法定依据。当前空间规划改革的大幕已拉开，新体系将详细规划作为一个专门的规划议题。贯彻落实党中央关于提高治理能力的要求，更好地发挥规划的法定作用，控制性详细规划必将面临新的改革和创新。为此，本刊编辑部以“空间治理体系下的控制性详细规划改革与创新”为主题组织学术笔谈，邀请专家学者共同探讨。

控规在我国从1986年诞生至今已经走过三十多年历程，作为营城之规矩、经济之契约、发展之蓝图，所有总体战略、专项建设、人居发展皆须通过控规这一法律和行政平台实现，已成为国家治理体系中不可或缺的重要组成部分。在国家发展战略从温饱型向小康型转变的关键阶段，面临着国家治理体系和治理能力现代化的背景和新时代高质量发展要求的挑战，重新认识控规在内的法定规划的改革创新成为当务之急。

其实“空间规划的新框架下控规应向何处去”这个问题，在学会的控规学委会成立时大家已有不少讨论，并达成过不少共识，在此谈些个人观点供参考。

今年初，自然资源部初步拟定了“五级三类”的国家空间规划体系框架，控制性详细规划是被保留的一种规划类型。在新的制度环境中，无论是作为规划子系统的控规、还是作为特定管制工具的控规其自身都需要作出适应性调整。

我国的控制性详细规划在30多年中，经历了计划经济向社会主义市场经济改革。2007年物权法颁布实施后，“土地权属”获得法律保护。事实上，在改革开放后，一些市场经济活动非常活跃的城市，“市场主体(企业和个人)”的“土地权属”意识早已形成，市场主体的积极参与不断改变着控规编制、实施程序和结果。笔者认为现行控规内容有以下可以探讨之处：

宏观政策导向和空间规划治理目标的变化，必然导致空间规划体系的变革.尤其是与空间资源开发利用联系最紧密的控制性详细规划，必须紧扣时代需求，做出主动改革创新。就此，下面从思路和方向上做些交流和探讨。

国土空间规划不是简单的“城规”与“土规”的融合，不是简单的“多规合一”,是以全域空间为对象，以城镇、农业、生态空间为约束，合理配置资源，促进社会政治及国民经济统筹协调发展的综合性规划。表现在空间维度，是城市与乡村(人与自然)的协调发展规划。

空间规划体系改革是国家为了推进生态文明建设，加强自然资源监管，优化国土空间开发，实施国土空间用途管制而进行的重要改革；其目的是推进空间治理体系和治理能力的现代化，促使空间规划更好地服务于自然资源的保护与利用和人居环境的优化与提升。控制性详细规划(以下简称“控规”),作为空间规划体系中的实施性规划层次，既关系到国土空间规划的贯彻落实，更是国土空间用途管制的重要抓手，其改革和创新十分紧迫。

30年前借鉴欧美区划法诞生的控制性详细规划，顺应了我国由计划经济转向社会主义市场经济的历史进程，在新中国规划事业发展进程中具有划时代意义。也正因为属于转型时期的产物，控制性详细规划自身及其与原有规划体系之间的“先天性”矛盾始终没有得到很好地解决。

2015年武汉市政府审批通过都市发展区全覆盖的控规导则。之后，国家一系列会议和文件提出了“建立空间规划体系”的要求。在此背景下，2017年武汉市以总规编制和控规升级为契机，开展了一系列规划研究和创新工作。现结合武汉的情况，就空间规划改革背景下控规编制谈几点思考。

空间治理体系下控详规划的改革和创新，首先需要从空间治理的目标初衷为出发。其内涵我理解是通过各类空间要素更为融合的方式来达到目标统一、政策协调、更为精细化的管理目的、所以、如何与其他要素相融合以及如何提高自身的精细化水平，是控详规划改革和创新的重点。从这个角度，可以分别从技术层面和管理层面来看需要面临的挑战，在标准政策制定、规划编制技术、规划管理程序以及参与主体等方面，进行全面的深化优化。这里面既包括与外部管理的衔接协调，也包括控详规划内部的完善提升。

国土资源治理改革是在全国范围内国土生态退化、环境污染等问题持续恶化的背景下由新一届党中央自上而下推动实施的重大改革举措。此次改革的特点是“先改机构后改机制：先改工作方法，后建治理体系；先推地方实践和专业讨论，后落实制度和法律建设”。这也决定了改革的难点在后头。

控制性详细规划可谓集中体现了传统城市规划所面临的终极问题：如何平衡远期战略与近期行动?如何兼顾社会公平与发展?在现实中控规的不断调整、以及这种调整所映射的合法性、科学性与权威性危机，无不涵盖其中。用技术的语言说，兼顾刚性与弹性所带来的两难。

今年1月23日召开的中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等文件。意味着我国空间规划改革的总体思路已经明确，“国土空间规划体系”的建构已经势在必行、刻不容缓。