今年1月23日召开的中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》等文件。意味着我国空间规划改革的总体思路已经明确，“国土空间规划体系”的建构已经势在必行、刻不容缓。

从某种意义上讲，新的规划体系的建构是一个“扬弃”的过程。我国的城市规划缘起于计划经济时期，在计划经济向市场经济的转型阶段，城市规划的改革和创新一直在进行，与社会主义市场经济及法制社会建设目标等的契合度也不断在改善。追溯“控制性详细规划”(以下简称“控规”)的由来，其出现与城市土地出让制度紧密相连——通过编制“控规”而拟定规划条件，用以指导土地出让和规制颁发规划许可的行政行为；所以“控规”是为市场经济服务和加强依法行政的一项创新。另一方面，“控规”也是在计划经济时期的详细规划基础上蜕变出来的。计划经济的最大特点是认为所有建设活动都是可预见和可确定的，因而传统的详细规划就是直接“摆房子”,以形态设计的方法，试图一步到位安排各项建设活动。而“控规”在技术手段上则是以划定土地的建设和使用的许可边界，并赋予抽象的规划建设指标，其背后的理念与传统的规划设计明显不同，主要是在确保公共利益底线的同时，要满足市场多元主体的不同诉求。多年来，各地的“控规”实践曾经出现过不少偏颇，因而既有的“控规”在“国土空间规划体系”框架下，仍然需要改革和完善，以更好地适应新时代的国土空间开发和保护要求。

在现行的城乡规划编制体系中，“控规”位于城市、镇总体规划与修建性详细规划之间，一方面可分解落实总体规划确定的全局性、系统性要求；另一方面可引导修建性详细规划的编制，发挥承上启下的关键作用。在城乡规划管理体系中，“控规”的作用也极为重要；“控规”要对各类上位规划和专项规划的要求、相关的规划标准、公共政策的导向等约束性和引导性因素加以整合，形成一揽子规划控制要求和指标，进而为土地使用规划许可和建设工程规划许可的审批提供法定依据。在国土空间规划编制体系下，“多规合一”的总规空间发展意图仍需要传递到下位的“控规”编制；在新的体系下，“控规”编制的上位规划依据则可望变得统一和明晰，从而可以更为合理和高效地完成对国土的“用途管制”任务。

在市县层面的国土空间总体规划编制中，“多规合一”必定要体现为市县域空间规划总图的城乡全覆盖，即“横向到边”;在此状况下，纵向的传递和深化也应该实现市县域的城乡全覆盖。因而，“控规”编制和其作为国土的“用途管控”机制也就不应该局限在城市和镇的规划建成区范围内。这应是“国土空间规划体系”下，“控规”的改革和发展完善的重要议题之一。

考察北美等国家的区划(zoningby-law)和英国的地方规划(localplan),这类开发控制层面的规划编制一般都是全政区覆盖的，规划图的比例、用地分类及其他规划控制要素的设定则有很大灵活性，以契合密集建设区及农业地区等的不同规划对象。反观我国的“控规”编制，基本是一个模式，即对所有地段采用近乎于标准化的编制方式，控制的内容及指标等基本同一，忽视空间对象的多元特性。在“多规合一”的新规划体系下，设想可对“控规”编制施以城乡统一建构和实行分类指导，即针对城区和郊区乡村地域统一编制“控规”,但采用差别化的编制方法及技术标准，包括图纸比例、用地分类、控制要素设置等均可以有所不同；在郊区较大比例图纸上，针对局部密集建设地段，可以局部“外拉”和放大。

实际上，就“控规”的方法论而言，即使在规划建成区，对不同的功能地域(如工业区、商务区、居住区)、不同的特性地域(如新城区、老城区、历史街区)及发展的不同阶段(如确定性开发、不确定性开发),也均应该采用差别化的策略——控制要素的选择及“严格”与“宽松”不一概而论。只有保证了“控规”的“控权”适用性，才能真正有助于严格执行规划。

此外，在“国土空间规划体系”下，结合自然资源部正在推进的建设用地审批和城乡规划许可的“多审合一”改革，“控规”的另一重大改革议题或是将“控规”与“许可”整合，建构国土“用途管制”的“清单化”模式。

回溯历史，在早先《城市规划法》的框架下，规划管理部门主要依据国家法律的授权而行使其行政权力；在行政管理过程中，各类强制性技术规范构成了约束条件，但城市规划编制所形成的文件则并非具有明文的拘束力，包括“控规”在内的规划实际上仅仅具有技术参考意义。在《城乡规划法》施行后，“控规”被明文赋予了法律效力，成为了规划许可审批的法定依据，亦即城乡规划主管部门必须依据“控规”确定出让地块的位置、面积、使用性质、开发强度等规划条件，依据“控规”核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等。

从行政改革和减少行政许可的发展方向看，法定的“控规”似可以转化为“清单”,并与行政许可程序相整合，如同国外区划体制下的赋权(byrights)管理体制。即经法定程序批准的“控规”明示国土“用途管制”的正面清单(无须申请许可)、负面清单(不许可),在这两者之外的用途则均需要申请许可。当然这一改革不可能一蹴而就。