一、对国土空间与自然资源(以下简称国土资源)治理改革的理解

国土资源治理改革是在全国范围内国土生态退化、环境污染等问题持续恶化的背景下由新一届党中央自上而下推动实施的重大改革举措。此次改革的特点是“先改机构后改机制：先改工作方法，后建治理体系；先推地方实践和专业讨论，后落实制度和法律建设”。这也决定了改革的难点在后头。

理解当前改革的几个重大问题。首先、要坚持以人为本的原则确立国土资源治理的总目标；其次，充分认识治理工作的“中国与世界”两个背景；再次，要建立中国特色充分市场经济导向下的现代国土资源开发与保护机制。把“充分市场导向”作为改革的原则，明确政府在治理体系中的角色，建立平衡地方政府国土资源收益的新税制，赋予治理活动参与监管者主体平等的议事地位。

二、控制性详细规划(以下简称控规)在国土资源治理体系中的作用

首先，从机制保障和控制运行的角度去检讨控规的历史作用。在上一个30年以城镇建设用地开发与农田保护为主基调的国土资源治理活动中.控规发挥了两种主要作用：第一是保障交易机制运行的工具功能。控规围绕城镇建设用地的开发交易机制发挥作用，并贯穿开发的全过程。在我国高速城镇化过程中，控规的大量和频繁使用与“政府主导的国有城镇建设用地收储制度”有直接关系。控规是这一机制正常运转的基本政策工具和技术工具。第二是辅助议事、议价的市场契约功能。控规是开发交易活动中各参与主体议事与议价的平台，而规划条件作为土地交易合同的附件还发挥着完善契约的功能。

其次，对控规局限性的讨论集中在以下几个方面。①控规的改与不改。资本雄厚的投资者是强势的参与主体。没有投资约束而预制的控规往往不能满足市场条件下实际投资的需要，修改在所难免。控规在《城乡规划法》中的权威地位决定了它不能被频繁修改，但事实上控规的修改又是常态。所以对控规使用的不确定性与法律权威性之间冲突的讨论成为焦点话题。个人建议，当编制或修编覆盖全市、镇的整体控规成果时，可以赋予这样的成果新的法律地位：“初始化控规(第N版)”。在这个初始化控规中可出让地类的相关开发指标只作为技术草案，而涉及公众重大利益的地类和两者之间匹配规则作为刚性的法律条款、从而为控规合法、有限制调整奠定法律基础。②控规编制的自上而下与自下而上。政府是否还应采取自下而上的控规编制方式对部分开发内容进行协商呢?事实上普遍存在。但从法律的角度可否明确投资者有合法权利公开提出自己的开发诉求，进而调整控规的开发内容。这种制度上的诉求被形象地称之为“底层设计”。③控规的改与批。由于控规事实上的频繁修改，城市规划委员会应运而生。各地规委会的机构样式和职能各不相同，但核心职能之一是对控规的开放式修改进行审议或者是事实上的局部再审批。规委会分担了控规调整审批工作对规划行政管理机构或个人造成的重大责任压力。这种基于现实需要的制度修补，也算是一种来自于基层实践需要的底层制度修订，但其以审议替代审批的合法性仍受到质疑。

第三，探讨控规在新的国土资源治理体系中的变化和可能的作用。新的治理体系下控规的保障角色没变，但它发挥作用的对象，表现形式可能都存在变化：①控规应随新的“国土资源开发与使用权交易机制”的变化而变化，有土地和自然资源交易发生的地方就是控规发挥重大作用的地方。②控规应尝试随着国土空间规划治理视野的放大覆盖所有的地类。③控规也是量化国土空间生态保护规划的有力工具，有潜力应用在林、草、水、矿、海、岛、荒漠等地类保护中，尤其是保护工作采取社会采购服务的形式时，控规会发挥重要的契约作用。④控规的理念、技术和法律优势可以尝试应用在基本农田的保护规划中，使基本农田空间保护工具更为精准和权威。⑤控规应在乡村集体建设用地开发交易中发挥作用。⑥控规可以尝试对地下和地上的开采矿区和待采富矿区域等特殊开发方式的国土资源空间实施精准的三维空间开发管理。

综上所述，机制决定工具。控规会在有开发交易的国土治理活动中一如既往地发挥重要作用。随着开发交易土地类型的多样化和交易方式的充分市场化，控规的编制管理也面临创新的压力和要求，控规的编制方法，技术体系、分析方法、管理应用和立法都要做出新的调整。在没有土地使用权交易发生的非开发治理领域中，尤其是生态保护空间的保护、修复治理活动中，控规应用的频率不会很高，但可能更侧重在利用其法律地位的权威性，多指标定量化的精准性、以及可验收考核的工具特点。控规应用广度的扩展，特别是在生态保护类空间管控中的应用是控规研究的另一个新方向。