[主编按语] 长三角区域作为我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，其一体化发展不仅关系到区域内部的经济结构调整、社会管理创新和生态文明建设，更对推动全国高质量发展、构建新发展格局具有重要意义。然而，长三角一体化发展面临着行政壁垒、区域协同、绿色转型等诸多挑战。
为此，本刊编辑部以“长三角高质量一体化：规划能做什么？”为主题，组织新一期学术笔谈，邀请13位专家发表来自第一线的观点。专家们的笔谈深刻反映了长三角一体化过程中呈现出的诸多问题：张京祥教授指出长三角的一体化过去受到市场与要素流动、配置的门槛制约，那些单纯自上而下推动的、缺乏区域内广泛共识的、停留在空洞口号化的一体化规划都难以真正实施；屠启宇副所长一针见血地提出目前区域战略空间主要还是在自然层予以识别，文旅维度仅限于串联，产业维度规划极度依赖市场调节，科创维度规划低效且不适应日益活跃的主体合作网络；赵民教授认为一些新型园区的规划和开发计划存在地方的盲目性和低水平重复建设的现象，亟须推进“元治理”；王伟主任揭示了当前区域一体化常出现的两大问题，即深层的利益障碍导致不可实施和“面子型、盆景型”的项目过多导致不可持续。这些问题的解决亟须通过科学合理的规划来引导和实施。

长三角区域是几个相邻省级行政辖区（包含上海市、江苏省、浙江省、安徽省）组成的一个地理单元。因此，既有行政辖区属性又有地理区位属性，还存在相互之间的功能关联。长三角区域（其他区域也是如此）国土空间规划的重点之一，是多个省级行政主体之间的协同。因此，“打破行政边界，又不改变现行的行政隶属关系，实现各个行政辖区的共商共建共管共享共赢”是长三角高质量一体化的关键所在，相关省市应当辨识共同利益、形成共同认知、建构共同愿景。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》和《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021—2035年）》的共同特点就是跨越省级行政辖区的协同发展。

长三角一体化发展是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家重大战略。作为一个规划设计工作者，有幸率领团队参加了总体规划工作营、提出“水乡客厅”构思并编制城市设计与国土空间详细规划、编制了跨省域的规划建设导则、开展了地域特色风貌保护与发展研究，多层次地参与了长三角一体化示范区的规划设计，形成了一点体会与大家交流。
 

自2018年长三角区域一体化发展上升为国家战略以来，面对复杂多变的国内外环境，长三角地区凭借一体化发展而体现出了强大的韧性，提前完成超过50%的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》发展目标。在此过程中，规划发挥了凝聚发展共识、推动协同行动落地、理顺体制机制等积极作用，成为促进区域协同的重要治理平台。
 

区域轨道（包含市域轨道、郊区轨道和部分城际铁路）是支撑城市群内在联系的重要纽带，也为中心城区以外的城镇区域注入新的发展活力。但是部分已建项目客流规模未达预期，引发许多担忧与争论。长三角高质量一体化发展过程中，如何正确把握城市群区域轨道的目标与任务，并据此推进区域轨道与沿线空间开发/重构的协同建设，是需要交通规划师与国土空间规划师共同回答的重要问题。

美丽城市群是中国城市群高质量发展的重要方向。新发展格局下需要把美丽城市群建成低碳少污型、环境友好型的绿色城市群，形成经济社会高质量发展、生态环境高水平保护、自然资源高效率利用、人与自然高度和谐的城市群发展新格局，成为全国经济社会高质量发展和生态环境高水平保护的重点区与典范区，实现城市群生态空间山清水秀、生产空间集约高效、生活空间宜居舒适。在把城市群建成国家发展最富强地区的同时，建成全国最美的地区，建成既富又美的城市群。须知，青山绿水但落后贫穷不是美丽城市群，繁荣昌盛而环境污染也不是美丽城市群。

生态环境协同共保，是长三角绿色、可持续发展的重要保障。长三角河湖密布，长江、淮河、钱塘江等水系横贯东西，大运河纵贯南北，太湖、洪泽湖、巢湖、千岛湖等湖库众多，水资源保护、水污染防治、水生态修复等压力相对较大。规划作为区域公共政策的一个重要组成部分，在推动生态环境共保联治方面同样大有作为。
 

习近平总书记在亚运会期间考察浙江时对浙江提出了几点新的要求：第一，在以科技创新塑造发展新优势上走在前列，打造一批具有国际竞争力的战略性新兴产业集群和数字产业集群。因此我们坚持把科技创新和产业集群发展作为浙江的头等大事。第二，要在推进共同富裕中先行示范，深化千万工程，进一步健全城乡融合发展。长三角区域城乡融合发展的基础非常好，也是全国城乡差距最小的地区之一，总书记希望浙江能在城乡融合发展方面进行更多探索。第三，要深化改革，扩大开放，续写新篇，发挥各种开放平台的功能作用。第四，要建设中华文明，在现代文明上积极探索，加强文化遗产保护和文化交流传播。

目前，长江三角洲有两套空间规划，均已被国务院批复。一是由国家发改委和住建部主持编制的《长江三角洲城市群发展规划》，该规划覆盖上海市和江浙皖25个地级市，远期展望至2030年；二是由自然资源部负责的国土空间规划，目前三省一市已按各自的行政区编制完成，规划期至2035年。从空间视角看，两套规划虽各有侧重，但前者重点在长三角城市群发展，因此未覆盖三省一市全境，后者则按各自行政区编制规划，割裂了自然地理要素对长三角国土空间保护利用的影响。

规划的属性是公共政策，规划对于区域发展的作用就属于制度性一体化范畴。因此，哪些维度是需要以超前的规划牵引社会和市场去演进？哪些领域是需要规划去调整已然制约功能性一体化实践的既有制度等公共政策？这是思考“长三角高质量一体化：规划能做什么？”问题的出发点。
新中国成立以来，长三角区域协作的成效起伏基本可以归纳为制度性和功能性二条路径的交织互动情况。是制度性一体化牵引功能性一体化进展？还是功能性一体化倒逼制度性一体化响应？二条线索配合得好，长三角一体化的进展就好；配合失当，就出现成效不彰。今天，推进长三角高质量一体化，就是从创新、协同、绿色、开放、共享的新发展观高度上处理好新时代的这二条线索交互关系。这其中规划工作，特别是空间规划，必然大有可为。

1970年代，法国著名地理学家简·戈特曼便提出以上海为中心的长江三角洲城市群将成为全球六大世界城市群之一。改革开放40余年，在工业化、城镇化、市场化、全球化等多重红利驱动之下，长三角城市群已成长为名副其实的全球城市区域。应当说在这个过程中，规划的政策红利是被不断注入的：2008年，长三角区域一体化第一次作为国家战略写入《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，提出推动长三角率先一体化发展；2010年国务院出台《长江三角洲地区区域规划（2011—2020年）》；2016年国家发改委出台《长江三角洲城市群发展规划》；2019年《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》正式出炉；2023年全国首部跨省域法定规划——《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021—2035年）》获国务院批复。在以上背景下，为何依然要思考和探讨“长三角高质量一体化：规划能做什么”？笔者认为是因为我们正处在一个充满不确定的时代，不仅要解的题在变，更重要的是“解题的环境和条件”也在变，解题的思路自然也需保持更新。在此，从“目标、问题、能力”等3个层面谈一些个人思考。
 

长三角地区在中国区域发展中最具整体竞争力。区位及自然条件佳，经济总量及发展水平强，产业结构多样，发展动力多元，文化底蕴及人力资本雄厚。在经历了市场、政府，中央、地方，小城镇、中心城市，内生、外生等多模式驱动下，长三角地区的一体化在国内甚至在国际上都表现得非常突出，可谓范本。
但一体化是一个持续的、不断调整和调解的持续进程。在过去，长三角的区域一体化在区域交通互联互通、基础设施共建共享、环境保护联防联治、纵向传导和横向互动的政府间协作和治理能力建设等方面持续螺旋式进展，从区域治理的角度，这些方式将仍然是未来的关键选择。

长三角一体化是支撑中国应对全球新发展环境、回应新时代发展要求的一项重大国家战略，相应的一体化规划也必须在新的背景中进行积极的转型与创新。总之，要以创新的一体化规划来促进长三角实现高质量发展与高水平治理，这主要体现在以下几个方面。
1. 以新视角认识新时代区域一体化规划的重大意义
区域一体化规划并非新的事物，尤其是从1980年代以来，中国已经自上而下、自下而上有了较为丰富的实践探索。近年来受“逆全球化”及新冠疫情等影响，全球的产业链、供应链“近域重组”已经成为显著的趋势；同时，为了有效实施“国内国际双循环”战略，国家提出了建设“全国统一大市场”的要求，但长期以来受“行政区经济”影响所导致的市场与要素流动被分割局面，依然普遍存在。因此，新时代的长三角一体化规划要求我们不能像过去那样仅局限于空间共划、环境共保、基础设施共建、社会服务共享等方面，而更需要关注如何通过一体化规划来促进区域内产业链、供应链的优化重组，从而兼顾产业发展的效率质量与安全韧性，更要关注如何通过一体化规划来打破市场与要素流动、配置的门槛制约，从而通过长三角一体化的引领示范效应来撬动全国统一大市场的建设。

“长三角一体化发展”已经讲了多年，做过的研究和制定过的规划也不胜枚举，目前的一体化发展程度也已经很高。但新时代的长三角区域一体化发展要以更高水平和更高质量为目标，其空间规划编制和实施有着新的语境和诉求。
就空间单元而言，目前的规划对象“长三角区域”是地理学意义上的“长江三角洲”的扩展。据2019年中共中央  国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，其规划范围包括上海市、江苏省、浙江省、安徽省全域，同时以上海、南京、无锡、常州、苏州、南通、扬州、镇江、盐城、泰州、杭州、宁波、温州、湖州、嘉兴、绍兴、金华、舟山、台州、合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城等27个城市为中心区，因而这是一个对应于行政区域的国土空间范畴。