新征程上文化遗产保护与发展的中国路径
张兵（自然资源部国土空间规划局局长）
1、全面准确学习领会和贯彻党中央精神
党的十八大以来，加强城乡历史文化遗产保护成为传承和弘扬中华优秀传统文化、建设社会主义文化强国、增强国家文化软实力、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要举措。2015年12月中央城市工作会议要求“保护好前人留下的文化遗产”，“要结合自己的历史传承、区域文化、时代要求，打造自己的城市精神”，要划定“历史文化保护线”。2019年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，强调自然保护地作为重要的自然遗产，是生态文明建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征。2019年7月中央全面深化改革委员会第九次会议要求“结合国土空间规划，坚持保护第一、传承优先，对各类文物本体及环境实施严格保护和管控”。2020年9月十九届中央政治局第23次集体学习，要求“健全不可移动文物保护机制，把文物保护管理纳入国土空间规划编制和实施”。2021年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》，提出“构建系统完整的城乡历史文化保护传承体系”，要做到“空间全覆盖，要素全囊括”。2022年10月中共中央、国务院印发《全国国土空间规划纲要（2021—2035）》，明确无论陆域和海域，要彰显国土空间的文化与自然价值特色。党的二十大报告明确了建设“中国式现代化”的内涵和本质要求，为新征程上文化遗产事业发展、为保护利用的理论技术探索明确了总体的政治方向。
2、关于国土空间规划与文化遗产保护利用
《全国国土空间规划纲要（2021—2035）》作为我国首部“多规合一”的国家级国土空间规划，明确了国土空间规划领域保护传承利用城乡文化遗产和自然遗产、彰显国土特色的政策和总纲，强调文化遗产、自然遗产和丰富多彩的景观资源是魅力国土的重要标识，是支持高质量发展和高品质生活的战略资源。整体保护文化遗产与自然遗产，构建国家遗产保护空间体系，增强文化遗产环境安全韧性，健全历史文化遗产空间保护的政策机制，系统活化利用文化遗产和自然遗产。这些政策要求目前在各省级和市县级国土空间规划中得到进一步的传导和明确。
“多规合一”国土空间规划在文化遗产保护和发展事业中，整体上从“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”出发，加强与相关部门协同，发挥国土空间规划对加强文化遗产保护管理的作用，过去几年的探索主要展现出四个方面的特点。
一是体现“新理念”，即可持续发展的理念。承认自然和文化多样性，强调所有文化与文明都是可持续发展的重要推动力，面向可持续发展目标（SDG），进一步努力保护和捍卫世界文化和自然遗产。在落实主体功能区战略与制度的过程中，在划定“三区三线”，明确城市化地区、重点生态功能区、重要农产品主产区基础上，识别历史文化资源富集地区，从区域层面为保护利用历史文化遗产提供政策保障。
二是采取“新手段”。按照习近平总书记关于“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”重要指示精神，抓紧建设国土空间规划“一张图”实施监督系统，将历史文化资源的空间信息纳入其中，同时通过与调查、审批、土地供应、执法督察、不动产登记等信息系统的互联互通，以数字化、网络化、智能化方式推动国土空间规划治理方式的变革。
三是探索“新对策”。聚焦我国文化遗产保护利用实践的空白领域，着重研究如何增强遗产地的国土空间韧性，以应对复杂气候变化可能造成的威胁。2021年在我国福州召开的第四十四届世界遗产大会发表了《福州宣言》，重申须秉持人类命运与共的理念，加强在环境、经济，促进公正、和平和建设包容性社会等可持续发展不同领域的全球合作，将其与文化和自然遗产保护有机融合，以实现《2030年可持续发展议程》。《福州宣言》指出了遗产地面临的风险包括生物多样性丧失，生态系统退化，气候变化导致的极端天气、自然灾害和其他负面影响，要采取综合性方法保护自然遗产和文化遗产地，通过促进形成人与自然新型关系来保护文化和自然遗产。在过去几年国土空间规划编制和实施管理中，有不少遗产地的城市国土空间总体规划广泛吸收多专业的研究成果，因地制宜地研究提出了提高遗产地韧性的措施。
四是尝试建立“新机制”。在国家、省、市域层面，发挥国土空间规划全域全要素统筹的积极作用：“区域统筹”，打破行政界限，突出地域文化和自然价值，统筹制定跨区域的历史文化遗产及周边景观风貌、自然生态环境等协同保护措施；“城乡统筹”，引导文化遗产保护由“点”上保护转向城乡一体的区域性、关联性、整体性保护；“陆海统筹”，通过国土空间规划编制和实施管理，使航道、锚地等设施布局合理避让水下文物保护区，切实保障水下文物安全，强化遗产分布密集的岸线区域、传统海洋生产活动区域、水下文物保护区及具有重大历史价值或纪念意义的海域整体性保护；“地上空间和地下空间统筹”，结合地下文物的分布范围、保护利用要求等，整合地下文物埋藏区的地上土地利用、空间布局与地下空间的保护利用，地下空间开发规划布局涉及历史文化遗产的，应开展可行性研究和工程施工论证，尽可能避让古建筑、古遗址、古墓葬等本体较脆弱的遗产类型，实现地上地下功能空间的协调。结合城市更新等领域的规划和土地政策，在基于原有建成环境保护的规划路径基础上，不断加强土地政策与规划的深度融合，确保文化遗产保护利用的规划实施更具实效，例如充分运用好全域土地综合整治、集体经营性建设用地入市等政策手段，在文化遗产保护利用实践中盘活存量，更好地发挥文化遗产在当代的价值，使城市空间的潜能得到充分的发掘和释放。
回顾2005年国务院成立文化遗产领导小组、发布《国务院关于加强文化遗产保护的通知》的时期，我国文化遗产的内涵和外延发生了历史性变化，从古代遗产延伸至近代遗产和当代遗产，保护的空间范围扩展到市域城乡全部乃至区域，保护的对象引入了工业遗产、20世纪遗产、文化景观、文化线路等更加丰富的遗产类型，保护规划工作者有关遗产的时空观念实现了一次重要突破。今天，在加快建设生态文明体制、深化“多规合一”改革的历史进程中，我们逐渐意识到，我国的文化遗产保护管理能力建设也同步进入一个新的历史阶段，需要面向遗产保护利用的共同未来，发挥各方面的工作优势，加强合作，协同探索中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展的新路径。