当前，在国土空间规划体系框架下，上级要求各地通过详细规划能切实“承上启下”。“上”：上承国土空间总体规划，严格落实中央政府对地方刚性管控的要求，“下”：下接实施治理，满足地方城市建设项目审批管理的要求。笔者认为，还应关注几项前提性工作，才能达成详细规划“承上启下”的使命和作用：

一、完善“三区三线”内管理制度设计，整合简化重大项目建设审批程序

当前国土空间规划成果均划定了“三区三线”刚性管控区，这类区域往往不再开展详细规划编制，区内符合规划的建设项目审批缺乏规划和制度的有效保障和支持。主要涉及重大基础设施（以公路、铁路、电力走廊等线性工程为主）以及乡村振兴项目。这些管控区内的项目往往会涉及耕地、林地、海域，涉及各类保护区，如陆地或海洋生物保护区、风景名胜区、国家海洋公园、文物保护区等。目前制度体系下，审批涉及上级多个部委，即使有的权力已下放至省政府，报批环节也涉及省级不同厅局单位，报批程序和审批路径十分复杂，一些近期项目甚至要历经数年才获得开工前完整手续，制约着地方政府形成有效固投以及后疫情阶段的经济恢复发展。以至于地方政府要成立报批专班，抽调一批公务人员去“跑手续”。因此，建议加强对地方的基层调研，对“三区三线”管控区建立统一的管理制度。一方面落实中央刚性管理要求，另一方面为管控区内的重大基础设施和农村振兴项目进行审批制度设计，规范这类建设活动的审批管理流程。在符合国土空间规划的前提下，尽可能统筹和简化项目审批流程，能一个部委牵头或并联审核的，不要多个部委串联审批，如果不能统筹简化流程，建议下放部分审批权到计划单列市。同时，为保障中央刚性管控的要求，可由中央或省政府加强对计划单列市审批全过程的抽查和监管。值得关注的是，2022年9月，自然资源部发布了《关于用地保障接续政策的通知》，在守住资源安全红线的前提下，促进了涉及“三区三线”内合规的建设项目获得用地手续、及时开工，助力经济恢复。不过文件是临时性政策，期待出台更为全面权威的长效审批制度政策。

二、编制交通市政基础设施专项规划，先行开展重大线性工程预可研

在国土空间规划中，交通市政设施仅仅是线位粗略预留，与实施阶段有误差，造成在实施审批阶段得不到详细规划支持而反复申请调规。由于这类工程线路长，跨越规划编制单元、专业技术要求高，是详细规划无法准确落实的，需提前专题考虑。以厦门为例，2018年国土空间规划编制时，就同步开展了全市各类交通设施专项规划编制，重点做了两项工作：一是提前编制重大交通项目预可研，细化选址方案。针对“十四五”规划中的交通工程，发改部门提前下达前期计划，由政府确定的项目业主委托进行项目预可研，编制项目用地选址，提出细致可行的用地范围，纳入规划一张图，从而为后续详细规划打下基础，避免在项目启动后申请调规。二是开展年度交通设施专项规划检讨。交通部门会同发改和资源规划部门，每年对项目进行滚动梳理，征求镇街等意见，逐项分析征地拆迁、涉林涉海、文物保护等保障要素，修正项目用地控制线，及时与详细规划衔接，确保项目与规划的一致性。

三、在地方技术规定的基础上，研究出台旧城更新规划技术标准

建议重点研究旧城更新单元的社会公共设施配置标准。部文件要求各地要完善控制性规划单元的编制，区分不同编制单元的类型。笔者建议，编制技术规定也应结合新区与旧城的实际，区分标准。例如，教育文体医疗等各类配套，在新区可按照技术规定的标准给予保障，但是在旧城更新单元则不同，旧城往往存在用地不规则，人均用地指标低，绿地率不足，退线、停车位不达标等一系列问题，简单的扩大用地往往无法实施，因为拆迁成本过高、实施时间不同步、周边居民反对等因素均困扰着旧城规划的落实。为此，应在旧城更新中因地制宜，采用与新城有区分的规划技术标准。以深圳红岭实验小学为例，为应对学区内生源增加，解决居民反映强烈的入学难问题，区政府和教育、资源规划等部门通力合作，将其作为为民办实事项目特事特办，采取了提高现有用地容积率、减少建筑退线、增加架空空间提供体育运动场地、增加立体绿化保障绿地率等措施，在用地有限的条件下，有效增加了学位。事实证明，一个原址扩建形成规模较大的（如48班）小学，由于能延续教学质量，节省办学成本，其综合办学效果好于新建两个24班小学，而且也能应对长远期生源下降造成土地闲置的问题。因此，在旧城更新中，在公共设施用地无法按照新区技术规定标准进行拓展的情况下，深圳的做法值得借鉴。

四、推行统一的土地用地标准分类、制图符号和色彩

自然资源部先后发布了《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》和《市级国土空间总体规划制图规范（试行）》。从目前实践来看，详细规划编制内容比以往控规更繁琐。除了按照部颁标准，还增加了对原土规和原城规等不同用地标准的分类介绍、分图展示，才能把用地保障要素说明白，经常看得人眼花缭乱。其原因有：一是第三次全国国土调查和每年的变更调查使用的用地标准制图规范（2019年颁布），与国土空间规划制图规范不同，但各地均须使用。二是一些地方新国空还未获批，原土规和相应的图例图标用色仍在执行期。

地方层面，由于原土规标准在用地分类、符号、用色均与城规标准有冲突，落在一张图上确实矛盾，造成规划要用多张图来表达，规划成果繁琐不易理解。虽然部里文件提倡各地深入实践，积极探索，但是涉及国家标准层面，上级政府可否突破部门之间壁垒，将所有涉及土地利用的各类管理工作均统一标准，或者修订有冲突的标准，让国土空间规划成果化繁就简，让业外人士也大致能看得懂，这样，规划成果才有利于大众理解支持，有利于各方实施。