研究分析国外土地用途管制发展演变的历史，可以看出，其是一项公共政策，旨在通过国家（政府）强制性或约束性的空间管制手段，引导资源、空间有序有效的保护开发；其源于对私有产权的维护，后逐步变化为生态环境保护、公共利益维护、城市理性增长的管理工具；其与空间规划密不可分，是规划方案、空间策略及其体制机制运行的重要组成。

改革开放以来，伴随经济社会发展，国内各类用途管制制度与相关的各类空间规划发展亦步亦趋，法律、政策、实践、机制不断完善，通过竞相发展、功能互补、衔接制衡，成为各类空间开发保护活动的基本依据。但因部门分立等客观原因，国土资源、城乡建设、农林水利、生态环境等规划分治的状态，不仅造成了国土空间的无序发展、过度开发、粗放浪费、功能错配、效率低下等根源性问题，更不能满足生态文明建设背景下国家空间治理的时代需求。

有关空间规划与用途管制的关系，于十八大之后不断出现在党和国家高层次的战略要求及制度设计之中，主要包括：2013年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》：建立空间规划体系，划定生产、生活、生态开发管控边界，落实用途管制；2015年《生态文明体制改革总体方案》：健全国土空间用途管制制度……将用途管制扩大到所有自然生态空间，划定并严守生态红线，严禁任意改变用途，防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏；2015年十八届五中全会“十三五规划”：以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。以市县级行政区为单元，建立由空间规划、用途管制、领导干部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系；2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》：“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，是自然资源管理部门最重要的职责。分析上述政策的渐进演变，可以看出，国家推进空间治理和用途管制的初衷是一脉相承的，有其内在逻辑的一致与统一；构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，优化国土空间开发保护格局，是推进生态文明建设的治本之策、实施绿色发展的基底工程，是推进国家治理体系和治理能力现代化的关键任务。由此，统一权威的国土空间规划体系建立，必须与统一高效的国土空间用途管制制度体系及其行政运行机制建立一并考虑，从大的方面统筹谋划、搞好顶层设计。

如果说，国土空间规划是实施用途管制的重要依据，那么，国土空间用途管制就是空间治理中国家意志的集中体现、政府效能提升的着力点。其可定义为：为实现国土空间的科学开发、合理利用、持续保护与优化配置，通过空间规划及空间政策的强制力，所实施的一系列制度及其运行机制的总和。包括全域管制、统一管制、约束性管制、全流程管制、差异化管制五大特征。其中，特性一与二较易于理解，特性三是强化国土空间规划引领约束作用，通过底线约束和空间预留有效应对市场经济的不确定性；针对“三线”等重要控制线划定，制定管制规则、准入要求及清单管理，实施严格监管。特性四是以国土空间规划为依据，以自然资源监管为手段，从源头开发保护、到系统综合修复、到工程建设落地，实现全流程的管理；以空间规划审批、管制制度整合建构为契机，推进多规合一、多审合一、多证合一，减少行政审批事项，提高行政效能。特性五是从实际出发，基于权责对等、因地制宜、分级分类的原则，根据不同管制需求，制定具有针对性、可操作的管制策略；用好法规管制、分区管制、规模管制、标准管制、定额管制、准入管制、许可管制、考核管制等空间治理的集成工具包，鼓励探索创新“刚性”与“韧性”相结合的管制模式。