“规划”是人类的一种普遍活动，是确定未来发展目标，制订实现目标的行动纲领以及不断付诸实践的过程。规划最基本、最重要的特征是未来导向性。国土空间规划作为一种规划类型，是新时代推进生态文明建设，实现高质量发展和高品质生活、促进国家治理体系和治理能力现代化的重要工具。国土空间规划以国土空间开发及保护为关注重点，国土空间开发是以国家、地方发展目标、战略为指引的开发建设活动，规划应构建支撑国家、地方发展的国土空间格局；国土空间保护是以资源环境可持续利用为导向的保护措施，规划应制订各种资源环境保护的底线管控策略。因此，基于未来发展目标的“战略引领”与基于资源环境永续利用的“刚性管控”是国土空间规划的一体两面，缺一不可；国土空间规划体系改革提出“一张蓝图绘到底”，这张蓝图既是一张战略愿景式的“引领蓝图”，也是一张刚性底线类的“管控蓝图”。

二、不同层级国土空间规划的“战略引领”作用是有差异的

国家、省级国土空间规划，战略引领作用应占主导。国家、省级国土空间规划，以国家“两个一百年”目标为指引，确定国土空间开发保护总体格局，构筑国土空间高水平保护、高质量开发、高品质利用、高标准修复整体框架，提出加强国土空间区域协调、城乡统筹、支撑体系建设的行动领域，整体上应侧重国土空间发展的战略引领性，其刚性管控内容也应侧重框架格局及战略性、政策性，不可能成为具体实施管控的依据。

市县国土空间规划，则是战略引领及刚性管控并重。从国际视野、国家任务、区域责任、自身担当多维度确定城市发展目标、战略，构建城市总体空间格局是过去城乡规划的经典做法，从某种意义上讲，过去城乡规划超越了单纯的空间规划角色，承担了城市综合发展战略规划的作用，以“谋发展”为特征的城乡规划，受到地方政府的普遍青睐。在新发展环境下，多规合一的市县国土空间规划，既要满足地方政府追求高质量发展的诉求，为地方发展目标及战略实施提供空间支撑，体现规划的战略引领作用，又要适应生态文明建设对资源环境保护利用的严格要求，发挥刚性管控的作用，在“生态优先”（刚性管控）的前提下，谋划地方“绿色发展”。

三、目前市县级国土空间规划重刚性管控轻战略引领

目前全国市县国土空间规划的编制普遍陷于难以完成的困境，我认为主要有两方面原因，行政上政府部门对规划目标认知的不一致，技术上对城镇规模认知的偏差。

首先是地方政府与上级国土空间规划主管部门在规划目标认知上的差异。市县地方政府更注重国土空间规划对城市长远发展的谋划及其对地方发展目标战略的空间支撑作用，也即地方政府更注重国土空间规划的战略引领及未来发展的空间保障。而上级国土空间规划主管部门一直以生态红线、永久基本农田保护线、城镇开发边界划定为抓手，自上而下推进市县国土空间规划编制，在这个过程中，基本无视各地方城市差异化的发展战略及空间发展诉求。地方政府重规划的战略引领及空间保障作用，上级国土空间规划主管部门重规划的刚性管控作用，两者对规划目标的关注侧重不同。

其次是技术上对城镇建设规模认知的偏差。上级国土空间规划主管部门对地方城市现状城镇建设用地规模的核定是以三调用地数据中城镇型用地为基数，这完全是过去土规的思维，以致造成在城市建成区中，有大量的城中村不被统计为城镇建设用地，严重压低了各市县现状城镇人口及建设用地规模底数。有的省国土空间规划主管部门甚至非正式地要求各市县按三调城镇用地规模基础上5%增量来控制未来城镇用地增量规模，无差别“一刀切”，严重脱离了实际，这种做法实际上仍是行政思维主导、重刚性管控思路的体现。

四、国土空间规划既要“守底线”，也要“谋发展”

我国要建设现代化强国，发展仍是主旋律，国土空间规划应落实国家、省、市县战略要求，为区域及城市高质量发展提供空间保障。尤其是在市县级国土空间规划中，不能无视沿海已进入存量提升发展阶段，而内陆多数城市仍处于增量与存量发展并存的差异，以及同一地区内城市发展潜力差异，简单地采用自上而下的指令性指标分配方法，重回计划经济模式的老路，使国土空间规划变成一种指令性指标落实型规划。

同样，推进生态文明建设，保障生态、粮食安全，规划固然要坚持底线思维，但国土空间规划也不能是只注重“三线”等刚性管控的资源保护型规划，丧失国土空间规划的战略引领性及综合性。