经过多年的探索和实践，成都市建立了“控规图则+技术规定+城市设计”的“三位一体”的详细规划管理体系。笔者结合成都市环城生态区详细规划实践谈谈对生态复合型规划单元详细规划编制及管理的思考。

一、以生态景观视角识别生态复合型详细规划单元特征及管控要点

成都环城生态区是环绕超大城市城区的生态控制用地，总面积约187km2，主体位于城镇开发边界以外，是市域生态格局的重要组成部分，既要保护耕地、林地、水系等自然资源要素生态属性又兼具休闲游憩、科普教育等城市服务功能，其生态、农业、建设空间相互交织和价值多元的特点决定了规划管控的复杂性。既有的控制性详细规划以管控建设开发为导向，对生态和农业空间关注度不够，缺乏细化的次级分类和用途指引，使得详细规划管控缺位问题突出。对于生态复合型规划单元详细规划编制，我们强调基于生态景观学的视角，采用“要素+系统”的综合评价方法，在开展耕地、林地、园地、草地、水域等地类属性常规评价基础上，叠加通风廊道、自然生境和生物多样性等多维度分析，最终按照因子权重得到全地类的综合生态效能分值，指导空间管制分区边界划定，优化生态、农业和建设空间各类要素布局，实现对自然资源要素保护和建设活动精细化治理两个维度差别有效的落地管控。

二、以“四全”思路构建生态复合型详细规划技术框架

新时期国土空间规划改革的根本遵循是全面准确落实习近平生态文明思想，详细规划将由“关注建设用地”向“全要素统筹协调”转变、由“控制型规划”向“治理型规划”转变。

我们实践总结提出生态复合型规划单元详细规划“四全”技术框架。一是规划对象全要素，详细规划对象应从建设用地为主拓展为山水田林湖草以及其附着的特殊地形地貌、生态景观特质、乡村文化标识等自然文化属性。全要素规划管控既要将各类规划要素在空间上协调布局，还应增加规划要素自然文化属性管控，统筹形成“全要素空间布局+自然文化属性保护”的规划成果，从数量、质量、生境、文化、景观等多维度实施“多位一体”保护、修复和利用。在技术层面，对于生态和农业空间规划地类，我们认为原则上宜落实到乔木林、水浇地等二级类。二是用途管制全覆盖，在单元层级划定满覆盖的生态修复区、农田整治区、建设用地区，明确分区功能准入正负面清单和地类管控规则，同时在地块层级依据具体地类管制要求实现全面管控。三是规划指标全方位，建立“单元总体指标+地块详细指标”的分层管控体系，对生态和农业空间，应在单元层面明确耕地保有量、林地保有量、建设用地总规模、水质标准等资源要素的总量和质量管控指标，充分体现政府优先保护生态资源的价值取向；对建设空间则在地块层面明确容积率、高度、配套设施等具体建设控制指标，充分体现“以人民为中心”的价值取向。四是规划实施全链条，建立以空间规划为引领、土地综合整治和生态修复为平台的生态型详细规划实施机制，实现从可研立项、选址意见、土地征转到建设用地规划许可、建设工程规划许可、乡村建设规划许可的全过程监管。

三、以“四化”原则创新详细规划用途管制实现途径

生态复合型地区人地关系复杂，应尊重现状权属厘清资产关系，坚决守住保障农民和集体经济组织合法权益这条红线。在此基础上，依据上位规划建立用途管制闭环，打通将规划目标有效传导到不同地类用途引导的实现途径：一是数据基础精确化，实现国土调查、地籍权属调查、实测地形图“三统一”，按照用地用海分类标准形成与总体规划协调一致的详细规划底图底数，摸清真实有效的自然资源特征和土地利用现状及权属，其中实践表明，地籍权属的核实是提高详细规划可实施性的关键。二是层级传导精准化，系统梳理上位总体规划及相关规划确定的用途管制、功能布局、重点项目和控制指标，明确单元层级的总量指标和用途管制要求。三是分区管控精细化，生态复合型规划单元人类活动及建设受限，空间管制的重要抓手是分区准入，一般应划定生态、农业、建设空间管制分区，细化分区功能准入和控制指标要求，以数量、质量指标为主保护耕、园、林、草等自然资源要素，以规划许可管理建设活动。四是实施监管动态化，建立起详细规划与土地综合整治实施方案并联管理的工作机制，依托“土地综合整治与生态修复监管系统”，通过“项目化、信息化、图斑化”管理手段，对调整用地布局、落实耕地“进出平衡”“占补平衡”指标、核发建设项目规划许可等进行动态管控。

本次仅是从生态复合型规划单元详细规划编制管理小切口对新时期详细规划改革的初步窥探，未来将持续优化完善契合成都公园城市特质、面向实施的详细规划编制及管理体系，让详细规划成为国土空间规划承上启下、服务人民的政策工具。