“湖湾经济”是当今世界区域经济发展的重要形态之一。2022年9月，沪苏浙三地联合印发的《上海大都市圈空间协同规划》划定了环太湖战略协同区包含太湖周边的16个县（市、区），提出共建人与自然和谐共处的世界级魅力湖区。一系列以太湖为纽带的区域协同发展，有助于探索长三角生态绿色一体化发展的新机制。国土空间是经济高质量发展的关键保障，科学合理的国土空间规划是实现这一目标的重要支撑。基于此，就推进太湖湾国土空间详细规划编制提些建议。

一是需要基于世界级湖湾发展规律明确太湖湾发展战略定位。美国旧金山湾区、五大湖地区，以及欧洲日内瓦湖区等都是世界级的产业创新高地和人才培养高地，不但人口及经济密度较高，而且碳排放及人类足迹指数低，因此，未来环太湖科创区亟须以低碳、创新为导向推动产业结构转型，提高资源利用效率，加强经济和资源环境的协调发展，尤其是环太湖地区对于人水关系保障功能的自然生态能力建设有待进一步提升。

二是需要结合主体功能新定位统筹太湖湾人与自然关系。2000—2020年国土空间格局演变的分析结果表明，环太湖科创圈的农业生产空间保护成效显著，城镇空间扩张速度逐渐减缓，但生态空间规模不断缩减。对照2015年前后实施的苏州、无锡、常州等地实施的主体功能区规划，相较于2010—2015年，2015—2020年江苏省环太湖区域林地面积下降幅度从7.27%减少到1.74%，但同期水域空间减少幅度从2.92%增长到7.28%。需要进一步优化生产、生态、生态空间，尤其是以人湖关系为核心全面优化太湖湾人与自然关系。

三是创新国土空间全要素权能实现的产权市场化配置机制。为增强国土空间详细规划方案实施的韧性，需要发挥自然资源要素市场化配置的主导性作用，明确不同地类空间或功能之间土地发展权、耕作权、污染排放、碳排放、取水权、采矿等要素的合理分配，并结合详细规划优化实施路径。例如，可以探索性地将排水权纳入土地出让制度，实现地块空间蓄水能力不降低，不断增强洪涝灾害应对能力，协调太湖水系排水空间与水域功能的相互关系，减少排水空间排水压力；完善空间纠错机制建设路径，积极增强建设用地使用权、取水权、排污权等价值实现机制，通过市场机制促进要素有效集聚、空间生态宜居、区域协同发展。

四是建立推进“太湖美”目标实施的国土空间实施评估机制。结合环太湖战略协同区共守生态底线的政策目标，制订具有针对性、统一性但内涵差别化的详细规划绩效评估标准，包括内容、数据、方法、报告格式等，为环太湖地区国土空间详细规划实施提供抓手或政策工具。此外，建立动态化评估机制和预警系统，构建评价指标体系，提出年度、五年、中期、终期等不同时间节点的评估要求，及时揭示不同主体功能区或具体空间的详细规划实施过程中的主要问题，实施有针对性的纠错、调整措施，达成太湖湾区协调发展、要素集聚、持续承载的国土空间治理目标。面为保持社会稳定，中央政府在制度与政策上不断规范并收紧地方政府征地权力的同时，试图赋予农民更多的土地财产权利。同时，随着居民私有合法财产意识的强化，房屋征收的成本与难度加大。在地方政府的征地权被削弱及维稳的逻辑之下，出现了“钉子户”层出不穷的“反公地困局”现象。近年来征地拆迁补偿等成本性支出占土地出让收入的比重大幅增加，从2008年和2009年的36%左右上升到2012年后的80%左右，并维持在这个高位上。此外，依赖土地经济租金的村庄发展造成城乡统筹规划中的社会公平问题突出。土地区位与价值差异引发的农民收入差距的两极分化，使农民之间的收入差距已超过城市居民之间的收入差距，且呈现日益扩大的趋势。例如，2011到2015年，农民群体中中等收入的比例从25.4%下降到25.32%，而同期城市群体中中等收入的比例从33.3%上升到34.39%。

目前，我国详细规划中土地发展权的配置主要依靠自上而下的行政强制，对自下而上的业主土地权利考量不足，从规划编制到实施都没有形成一套完善的土地开发利益捕获和还原机制。由于缺少与土地增值收益分配配套的政策工具，县区、乡镇等详细规划实施的基层承担了巨大的管制和协调压力。例如，迫使农民进城和上楼的方式激化了城乡二元矛盾，缺少对规划引发的土地增值收益分配机制设计导致公共利益受到冲击，或者规划实施难以获得土地使用者的支持而不得不频繁“开天窗”，规划的权威性受到严重挑战。

二十大再次强调了“以人为核心的新型城镇化”战略，而空间治理能力现代化是“中国式现代化”的重要组成部分，详细规划与管理在其中扮演着关键角色。在由蓝图式、愿景式规划向实施导向的治理型规划转型的过程中，必须关注土地权益分配与国土空间优化的关系。基于权益均衡原则形成土地发展权配置与转移的政策工具组合，是详细规划需要重点研究的内容。

第一，在详细规划编制与实施中，可以将土地发展权定义为一项明确的权利，界定不同区域、不同类别土地发展权的配置和流转程序，并落实到控规编制单元、城市更新单元与乡村单元中，强化规划的空间政策属性。第二，在规划技术体系的建构上，可以设立发展权的“发送区”“接收区”并明确规划指标的评估方法，对不同发展权设定的多方案开展“多维度—多目标”的评估与预测，最终确定优化空间布局、合理分配土地收益的方案。第三，在规划管理体系的建构上，可以围绕土地发展权相关规划编制、审批、实施和修改调整等方面，形成明确各阶段职能责任和全流程的程序规则等。在行为管控机制上，重视自下而上的业主协商/谈判，并形成参与式更新的平台。在利益分配机制上，实现政府—市场—业主—公众利益的重构，最大程度地限制“钉子户”等，实现土地增值收益分配的均衡。

总之，空间规划实施的本质是土地权益的分配。传统规划编制的愿景蓝图倾向难以适应存量时代的高质量发展需求。通过强化空间规划的政策属性，引入土地发展权政策工具，对权利的初始界定与交易中的发展权进行解构，并形成相应的测度体系与规划路径，对构建实施导向的规划治理体系与空间规划理论体系具有重要意义。这是“中国式现代化空间治理体系”的重要组成部分，迫切需要城乡规划、土地学、管理学、经济学等的跨学科融合。