在国土空间规划体系中，与总体规划相比，详细规划更多体现在政府对土地使用者具体开发行为的规范。这里的土地使用者既包括城市范围内的单位、企业与个人，也包括乡村范围的村集体、企业与村民。从本质上而言，详细规划是对土地发展权的界定和土地增值收益的初始分配与再分配。通过规划实施达致公共利益、集体利益与个体利益协调平衡的空间开发与利用格局，是国土空间详细规划的主要目标，也是地方空间规划治理能力提升的重要路径。

随着从扩张型增长向内涵式提升的城市发展模式转型，原有的控规与乡村规划编制的思路与方法面临重要挑战，它们是在土地初始权利界定不清的前提下进行的，蓝图式与指标导向的规划方法并不适用于存量时代复杂的土地权益状况。划拨土地、集体建设用地、宅基地及城市化快速进程中的“城中村”等随着城市更新的推进，矛盾日益凸显，建立在权利模糊性或者权利空白之上的规划模式难以为继，陷入难以实施的困境。社会场域中土地发展权尤其是集体土地发展权界定的模糊性，一方面造成行政权力对农村土地发展权利的剥夺，另一方面为保持社会稳定，中央政府在制度与政策上不断规范并收紧地方政府征地权力的同时，试图赋予农民更多的土地财产权利。同时，随着居民私有合法财产意识的强化，房屋征收的成本与难度加大。在地方政府的征地权被削弱及维稳的逻辑之下，出现了“钉子户”层出不穷的“反公地困局”现象。近年来征地拆迁补偿等成本性支出占土地出让收入的比重大幅增加，从2008年和2009年的36%左右上升到2012年后的80%左右，并维持在这个高位上。此外，依赖土地经济租金的村庄发展造成城乡统筹规划中的社会公平问题突出。土地区位与价值差异引发的农民收入差距的两极分化，使农民之间的收入差距已超过城市居民之间的收入差距，且呈现日益扩大的趋势。例如，2011到2015年，农民群体中中等收入的比例从25.4%下降到25.32%，而同期城市群体中中等收入的比例从33.3%上升到34.39%。

目前，我国详细规划中土地发展权的配置主要依靠自上而下的行政强制，对自下而上的业主土地权利考量不足，从规划编制到实施都没有形成一套完善的土地开发利益捕获和还原机制。由于缺少与土地增值收益分配配套的政策工具，县区、乡镇等详细规划实施的基层承担了巨大的管制和协调压力。例如，迫使农民进城和上楼的方式激化了城乡二元矛盾，缺少对规划引发的土地增值收益分配机制设计导致公共利益受到冲击，或者规划实施难以获得土地使用者的支持而不得不频繁“开天窗”，规划的权威性受到严重挑战。

二十大再次强调了“以人为核心的新型城镇化”战略，而空间治理能力现代化是“中国式现代化”的重要组成部分，详细规划与管理在其中扮演着关键角色。在由蓝图式、愿景式规划向实施导向的治理型规划转型的过程中，必须关注土地权益分配与国土空间优化的关系。基于权益均衡原则形成土地发展权配置与转移的政策工具组合，是详细规划需要重点研究的内容。

第一，在详细规划编制与实施中，可以将土地发展权定义为一项明确的权利，界定不同区域、不同类别土地发展权的配置和流转程序，并落实到控规编制单元、城市更新单元与乡村单元中，强化规划的空间政策属性。第二，在规划技术体系的建构上，可以设立发展权的“发送区”“接收区”并明确规划指标的评估方法，对不同发展权设定的多方案开展“多维度—多目标”的评估与预测，最终确定优化空间布局、合理分配土地收益的方案。第三，在规划管理体系的建构上，可以围绕土地发展权相关规划编制、审批、实施和修改调整等方面，形成明确各阶段职能责任和全流程的程序规则等。在行为管控机制上，重视自下而上的业主协商/谈判，并形成参与式更新的平台。在利益分配机制上，实现政府—市场—业主—公众利益的重构，最大程度地限制“钉子户”等，实现土地增值收益分配的均衡。

总之，空间规划实施的本质是土地权益的分配。传统规划编制的愿景蓝图倾向难以适应存量时代的高质量发展需求。通过强化空间规划的政策属性，引入土地发展权政策工具，对权利的初始界定与交易中的发展权进行解构，并形成相应的测度体系与规划路径，对构建实施导向的规划治理体系与空间规划理论体系具有重要意义。这是“中国式现代化空间治理体系”的重要组成部分，迫切需要城乡规划、土地学、管理学、经济学等的跨学科融合。