自1980年代以来我国的控制性详细规划（以下简称控规）从雏形到成熟，再到如今国土空间规划体系新变革，已历经40余年。回顾控规的发展历程，其背后蕴含的是我国改革开放、社会主义市场经济体制建立和新时代全面深化改革等制度环境的嬗变。随着2019年国土空间规划改革的序幕正式拉开，为贯彻落实党中央、国务院关于建立国土空间规划体系的重大部署，更好地发挥规划的法定作用，一方面，控规应适应空间治理体系的全覆盖，落实国土空间规划对全域全要素、全过程管理的改革发展要求，体现多规合一，提高空间治理能力，另一方面，主动顺应城市从外延发展转向更新提升的发展阶段，聚焦“存量时代”的发展特点，从增量规划逻辑转向存量规划的目标理念、逻辑、方法，探索控规编制管理的变革和创新，以规划转型支撑更高质量、更高品质的城市发展。

存量发展背景下城市更新的新方向。城市更新是寻找和再生城市发展动力之源的过程。传统的城市更新往往由地方政府主导对存量地区进行整体再开发，产权主体较为单一或已完成归集，主要以旧城改造和开发区建设为典型代表。这种更新方式路径清晰、技术成熟，对城市面貌的整体提升起到了一定的积极作用，但在维持地区多元活力、保障民生和传承历史文化等方面的短板日益凸显。近年来，“微更新”因程序简单、易于操作也逐渐受到地方政府的青睐，主要针对老旧社区中品质不高、利用不足的微型公共空间或建筑内部进行改造，但在提升城市功能及改善环境品质等方面发挥的作用相对有限。对照高质量发展、高品质生活、高效能治理的要求，无论是区域性“整体更新”或是于细节处着眼的“微更新”都不足以成为更新的“完美模式”。面对更加复杂多元的实施主体以及不断变化的市场需求，未来城市更新的首要任务是要把人的感受度作为最根本的衡量标尺，将城市多元活力的目标价值当作第一要务，更加尊重存量地区的多元利益主体的发展诉求，更加积极应对建成环境的复杂性和未来发展的不确定性。

多元活力目标导向下控规面临的新挑战。传统控规编制的主要流程与方法是在规划评估基础上，根据上位规划和发展条件确定设计任务书后，进行空间方案设计，并将方案设计中的各项控制要素和指标转化为文本和法定图则等规范形式，指导土地出让和建设管理。这种蓝图式、羁束性的指标管控在城市快速且大规模开发建设阶段发挥了重要作用，但自上而下、方式单一的管控方式带来的问题也逐渐显现，如对产权和利益分配重视不足、对项目建设管理的弹性引导不足，以及公众参与不充分等，客观上正在驱赶城市社会生活的多样性。如原有产权边界交错的小地块和复合的城市功能被重新规划为整齐划一的大地块和单一的土地使用功能，随之被清除的是小地块背后所承载的城市生活的复杂性和主体的多元化，极易造成城市空间的单一和城市活力的丧失。因此，控规的编制技术和管理模式，亟待从底层逻辑上变革创新，释放城市自下而上的内生动力，尊重在地文化及原生生活方式，以空间丰富多样、功能融合复合和主体多元包容为目标，提升城市活力。

全新视角下的控规编制改革。首先，在技术逻辑上，充分尊重现状各权利主体的土地产权边界和开发权益，除现状评估外，还应增加产权主体的开发意愿调查，形成基于“产权利益逻辑+空间形态逻辑”的规划实施方案，寻求城市空间方案最优解。将过去自上而下图则指标的管控思路转变为聚焦空间、动态协商的治理思路，不再是简单地将城市设计方案中的各项控制要素和指标转化为法定规划管控条件，而是上下结合，充分发挥各产权主体的积极性和创造性，将规划实施方案作为“政府—市场—社会”动态协商机制的载体。建议借鉴德国建造规划（B-plan）的经验，其编制类型比较多样和灵活，针对不同地区有不同的管控策略。其中，“基于项目的B-plan”适用于有明确开发主体的情况，与我国存量更新的情形比较接近。它由开发主体组织编制，政府会与开发主体就建设活动展开协商，最终形成共同的方案约定，并将深度可行的实施方案纳入Bplan。审批通过后，开发主体有义务按照方案实施建设行为。其次，在管理模式上，突出通则式管理，形成通则性文件与控规互为补充，共同指导具体建设活动。其中，通则性文件主要明确特定城市空间或重点政策领域的通用管理规则，不对具体方案做出确定性约定，在一定程度上可以促进方案的多样性和城市的多元活力，同时也能以更多可能性应对未来不确定性和新发展趋势。建议借鉴英国经验：不同于德国和美国“依约定开发”为主的管理模式，英国主要实行“自由裁量+规划许可”，如伦敦除了依据大伦敦规划、地方规划等法定规划外，还在低碳、住房、社会基础设施、交通等领域制定了一系列规划导则和补充规划导则，从系统性和专业领域对法定规划进行补充，作为规划许可的依据。

面向未来，越来越多的城市即将迈向存量发展时代，城市更新也将成为一种常态。要实现城市多元活力的目标，不仅需要控规在技术逻辑和管理模式上进行改革创新，更重要的是要牵一发动全身，带动整个规划编制体系、技术标准体系、法规政策体系等国土空间规划体系的深度变革，带动规划治理模式的全方位转变。上海是全国第一批在城市规划管理中研究并实践控规的城市，在控规编制管理方面的实践探索也一直走在全国前列，下一步仍然需要在技术体系、组织方式、公众参与方法、管理模式等方面主动作为、率先突破，继续发挥示范和引领作用，为控规编制和管理提供上海方案。