随着我国国土空间规划理论、技术与实践的稳步推进，建立长期有效且统一一致的空间边界确定标准，是开展国土空间规划以及人口、社会经济等多方面统计的空间参考基础。其中，科学合理地划定城区（边界）范围，是制定城乡政策、实施国土空间规划的重要依据，为完善人口统计、城乡统计以及国民经济核算等统计口径的一致性提供了重要的空间定界依据，从而更加全面地反映国家城镇化建设进程，更好地服务国土空间规划编制与实施及新型城镇化决策和管理。

但长期以来，城区边界的定义、划定方法在法理和技术上没有形成统一的标准，使得不同城市之间划定的活跃城区边界有很大的差异，导致城区边界的提取不确定性大，难以在统一参考基础上进行对比。其次，随着城市扩张、城市发展强度、发展驱动力等因素的影响，事实上的城区边界往往变化大、识别难，据此开展的国土空间规划问题的分析与探讨所得到的结论也不尽相同，给国土空间规划的实施带来了诸多不确定性。此外，随着测绘、遥感、地理信息等技术手段的发展，对地理边界高精度的几何判读能力大大提高，但如何在空间影像上结合全国国土综合调查的成果，科学、合理和高精度地标注城区边界依然缺少统一的标准。可见，在国土空间规划中定义城区地理边界以及利用测绘、遥感、地理信息等技术手段定期提取城区地理边界具有一定的难度。城区（边界）范围标准的制定，将明确城区地理边界的定义以及利用测绘、遥感、地理信息等手段提取城区地理边界的技术规程，为城区地理边界的划定、动态监测、综合分析等提供基础标准支撑。

从边界划定的概念上，城市增长管理是在对城市蔓延的反思过程中做出的一种政策响应，最初起源于美国，城市增长边界（UrbanGrowthBoundary，UGB）即城市土地和农村土地的分界线，其概念最早是由美国的塞勒姆市提出的，美国的UGB管理模式不仅能够限制城市的无序扩张，而且能够保护重要的自然环境和资源，维持区域的生态格局。

从边界划定的实践上，在国内的城市规划中，实际上并没有完全引入UGBs的概念，只是从城市空间管制角度进行了一些类似的探讨。虽然国内的很多城市已经开始关注城市空间扩展的约束机制，但城市增长边界的确定是需要多部门共同台作的，以自然保护和公众的利益为重，考虑城市整体发展和增长的战略问题。

从边界划定的方法上，目前城市开发边界的定义尚无统一界定，中国城市规划设计研究院和中国土地勘测设计研究院针对城市开发边界划定进行专题讨论认为，城市开发边界是指直辖市（市辖区）、地级市（市辖区）、县行政管辖范围内区分可进行城镇开发建设的用地空间和不可进行城镇开发建设的其他各类功能空间的界线。与此同时，我国国内已发布了15项遥感相关产品和技术的国家标准，但针对新型遥感影像产品去精确地定量提取城区地理边界，还缺少针对城市边界的定义及相对应的遥感提取的相关标准。

目前国家发展和改革委员会、公安部、国家统计局、住房和城乡建设部、地方政府各部门之间，以及各部门内部主张的城区（或建成区）概念缺少具体的地理空间位置和边界，国务院《关于调整城市规模划分标准的通知》（国发[2014]51号）文件规定的城区概念也未明确具体的地理空间位置和边界确定标准。统计部门主要以城市行政区为单元进行人工统计、分析的方法形成了作为全国统计单元使用最多的城区和城市建成区，但在全国还没有统一的划定标准和具体的地理空间位置和边界，各城市间使用标准不同，也造成统计结果难以比较。

2014年，中共中央、国务院在国发[2014]51号中明确定义：“城区指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域”。该定义确定了城区的基本概念，点明了城区须包含的必要特征：实际建设。因此，可以依据是否实际建设确定城区的实体地域范围，从地物的实际用地类型角度判断其是否属于城区。实体地域范围衔接城市建成区的概念，反映城区实际建成情况，是实际已成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本具备的区域。在实体地域实际划定过程中，采用第三次全国国土调查的数据为基底，利用测绘地理信息、遥感等技术手段划定实体地域的空间范围。实体地域范围用于空间规划部门掌握城区实际建设分布范围，便于监测城市的发展状态。

实体地域基于实际建设情况划定，与行政统计范围并不一一对应。然而，国家的统计工作多基于国家的行政统计边界。因此，为了更准确地落实国家发展改革委、公安部、自然资源部、国家统计局等四部委城市人口方面具体工作机制的要求，还需要将实体地域范围落到统计边界上，形成城区的人口统计范围。

从实体地域到统计范围的转换中，以居（村）委会的行政边界为最小统计单元。首先，考虑到实体范围空间上的“破碎性”，一些局部含有少量实体地域图斑的统计单元应当合理剔除。另外，人口一直是城区识别、城乡划分工作中重要的指标之一，城区人口统计范围内应具备一定条件的人口密度。最后，城区人口统计范围内，还应具备城市发展所必须的基础设施，或在相应设施的服务范围内。

2019年自然资源部空间规划局组织开展《城区（边界）范围确定标准》的编制工作。标准编制综合考虑各种法理因素进行统计范围的确定。统计范围可作为国家各部委统计工作的基础数据，使得各部委之间的数据处于同一维度，便于进行数据共享。实体地域和统计范围共同构成城区范围。编制工作由同济大学牵头，武汉大学、哈尔滨工业大学和北京大学等单位配合，自然资源部国土卫星遥感应用中心负责标准的试用。标准从人口、统计等基本经济社会管理的需求出发，基于国土空间规划要求，在国办发[2014]51号文“城区”定义基础上细化到确定的空间位置上。标准编制过程中调研了国内外城市边界的起源、定义、应用领域及国内开展城市扩张监测系列研究中采用的地理边界的概念，根据国土空间规划等对于城区开发利用的边界应用需求，从地理的角度确定城区边界的含义。其次，充分利用测绘、遥感、地理信息等技术优势，根据城区地理边界的定义，开展城区统计区地理边界划定的方法研究，包括采用的数据源、提取精度、具体提取流程和汇交成果等。通过多次测试验证以形成标准、科学、完整的城区地理边界提取方法。

近年来，国家在进行国土空间规划时逐渐显现出全局性和统一性。2019年，中共中央、国务院在《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中提到：“按照‘多规合一’要求，构建统一的国土空间规划技术标准体系”。城区范围的确定，对国家掌握详实准确的城市实际发展数据，“建立健全统一的统计监测指标体系和统计综合评价指标体系，规范统计口径、统计标准和统计制度方法”，具有重要保障作用。随着国土空间规划技术标准体系的统一，国家对于国土空间基础数据的细化掌握程度，以及对未来国土空间规划和发展的前瞻性，将被推向一个新的高度。