杭州正在按照上级的统一部署组织编制国土空间总体规划的。目前，对上一轮城市总体规划、土地利用总体规划实施情况的评估，城市发展战略研究和支撑规划编制的专题研究已基本完成；“一张图”和“双评价”等基础性工作已经初见成效；规划方案的酝酿和拟订工作已经推开。在实际工作中不断遇到新的问题。我们体会，在当前的形势之下，必须“实”字当先。要认真落实好中央对生态文明建设要求，要扎实做好基础性的分析研究工作，最终是要立足在实现生态优先、绿色发展为导向的高质量发展上发挥好规划的战略引领和刚性管控作用。

一、“多规合一”是改革的内容，不是改革的目的。“城市规划是在克服社会发展的矛盾中产生并艰难发展起来的，是连续不断地危机与回应的相互作用过程”（《城市化》，保罗·诺克斯/琳达·迈克尔，顾朝林译，科学出版社，2009年）。关于城市规划的释义很多，只有这个说法最符合我对城市规划工作的实际体验。矛盾是事物发展的根本动力，规划必须在矛盾中前行，必须适应经济社会的发展不断改革创新。这是规划工作的性质决定的。规划体制的改革是持续的过程，普遍的现象。改革开放以来，我国的规划体制经历过一系列的改革。十八大以来，国家进入生态文明建设的新时代。“中国持续了近20年的增长主义模式走向终结”，“城乡规划的功能角色、社会认知及其思想方法均发生了显著的变化”（《新中国70年城乡规划思潮的总体演进》，张京祥）。

在新一轮规划改革中，因为规划职能的部门调整，社会和业界关注的重点在“多规合一”，以为只要把所有的规划都落在一张图上，改革的目的就实现了。我们最初也是这样认为的，因而工作一度陷入迷茫，因为不清楚把规划合起来究竟要解决什么问题，也不清楚怎么样就算合起来了。学习习近平《推动我国生态文明建设迈上新台阶》，我们认识到这一次规划改革的动因归根结底是国家发展进入生态文明新时代，落实新发展理念的需要。按照生态文明建设的要求，以往的规划都有局限性，简单叠合解决不了问题。落实如果不能切实践行生态文明建设的要求，规划合不起来，合了也不会成功。

二、“探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子”是国土空间总体规划的立足点。实际工作中存在一种片面的认识，认为划好“三条红线”、控好“三条线”就是落实生态文明建设要求。今年3月，习近平在全国人大内蒙古代表团讲话要求时强调，要“以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线”，不仅是划好“三条红线”，更重要的是发挥划“三条红线”对实现“生态优先、绿色发展为导向的高质量发展”的战略引领和刚性管控作用。所以，要划好、控好“三条红线”，首先必须把“以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子”研究清楚，也就是要下功夫研究城市的发展战略。只有明晰了发展的目标，才能统筹好生态保护与高质量发展的关系，实现“先布棋盘后落子”。

三、要按照“推进国家治理体系和治理能力现代化”的要求深化对“土地用途管制”的研究。作为公共政策，国土空间规划将会更加注重“土地用途管制”。以往的各个规划里都有“用途管制”的内容，土地利用规划有对“禁建”、“适建”和“有条件建设”的分区规定，城乡规划有“三区四线”，主体功能区规划、生态功能区规划也有相类似的规划要求。客观地说，这些规划要求落实的都不好。要“把每一寸土地规划得清清楚楚、明明白白”，关键在“用途管制”。这是关系“建立国土空间规划体系并监督实施”的基础性问题。“多规合一”的国土空间规划，要按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，创新性地构建有利于实现以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展的土地用途管制机制。首先要把上述的各种规划的分区纳入一个体系；其次，要细化管控要求，要先根据规划设定管控类型，再分区制订管控要求（政策），在统一的体系之下，各城市可以根据各自城市“战略引领和刚性管控”的需要构建本城市的分区并拟定管控要求；第三，管控要求要与责任主体的事权相对应，设定明确的管理权限和管理程序，既要确保规划管控要求层层传导有效落实，又要提高管理的效率和规划的应变能力。