国土空间规划作为生态文明时代背景下的重大变革，在国土空间治理和可持续发展中发挥战略性的统领作用。空间规划的全面改革，对规划编制提出了新的要求，笔者认为“新”主要体现在以下四个方面：在基础工作中，要更全面地摸清家底；在技术方法上，要更复合、多维度地探索规划创新；在组织方式上，要强调上下联动的编制工作组织；在成果表达上，要更有效地面向规划管理。

一、基础工作中，更全面地摸清家底

国土空间规划致力构建、修复山水林田湖草生命共同体，因此规划编制需要突出“全域覆盖、全要素管控”。城乡之外，国土空间规划要关注耕地、林地、草地、湿地、水域等各类自然资源要素；陆域之外，海洋空间也不再是规划图纸上的一抹蓝色，而成为规划布局、管控的对象。

工作范围全面拓展，难度也全面升级，摸清家底后的“揭盖子”过程成为规划编制的首要难题。指标不统一，各空间类规划关于现状的统计指标就千差万别；目标不统一，原有的多规目标值相加超过全域空间的现象司空见惯；布局不统一，单一地块可能存在多个属性的重叠冲突，既可能列入耕地指标也可能算入林地指标、草地指标，甚至同一地块既算水域又算建设用地。因此，摸清底数底图底板存在难度，但“揭开盖子”难度更大，尤其面对正处于快速发展阶段的城市，指标更加难以平衡、图斑矛盾更加难以消除。这就需要因地制宜编制规划，采用更全面、更创新的思路与方法，统筹考虑不同城市的发展阶段和现实问题提出针对性的解决方案。

二、技术方法上，更复合的规划创新

过去，城乡规划的技术理论基础是规划、地理、工程、经济等，土地利用规划技术理论基础更多地是耕地保护国策、土地区划，而国土空间规划要求技术理念方法转向“人与自然和谐共生”，强调“多规”优势互补、扬长避短。

一方面，国土空间规划必须关注生态。要关注生态区位，从生态视角正确认知一座城市的生态价值；要梳理生态问题，规划编制不再仅仅关注经济发展问题或是耕地保护问题；要掌握各类生态要素的理论与政策，系统把握草原、森林、湿地、湖泊、矿产、海洋的规划技术方法；要依循生态格局，以生态格局倒逼城市空间转型。

另一方面，国土空间规划也不是纯粹的生态保护，缔造高品质生活才是其最终目标。城镇作为人民起居生活的主要场所，在国土空间规划编制中应当得到充分重视，包括职住的平衡、服务的均衡、文化的传承、交往空间的塑造等。规划编制应当为新时期的高品质生活提供空间供给，真正满足人民对美好生活的向往，实现城市人居环境的全面提升。

三、组织方式上，更互动地上下传导

《若干意见》指出“分级分类建立国土空间规划”，形成“五级三类”的规划编制体系。国家、省、市、县、乡镇未来将形成上下贯通的空间规划框架。对比土地利用规划“一竿子到底”的刚性传导、城乡规划“过于追求技术性”的弹性传导，国土空间规划的传导机制兼具了“刚性”与“弹性”。

一方面，约束指标“自上而下”刚性管控，层层传导。国土空间开发强度、建设用地规模、生态保护红线规模、自然岸线保有率，耕地保有量及永久基本农田保护面积，用水总量等约束性指标分解传导。

另一方面，划线定界“自下而上”密切联动，建立反馈。例如，城镇开发边界“上下联动”划定，省级明确指标、市级明确指标及结构线、县级划定控制线、乡镇级划落地线；用地布局、耕地布局等内容需要充分给予下层级规划更多弹性。刚性传导从过去的指标落实，拓展为规则、指标、分区、名录、结构、位置、边界等更多元的传导方式，让国土空间规划的上下传导更为密切、更为顺畅。

四、成果表达上，更有效地面向管理

《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》按照“管什么就批什么”的原则，明确了国土空间规划报批审查的要点。“管什么就批什么”的原则落到规划编制工作中，不能简单推演为“批什么就编什么”，而是强调国土空间规划的编制需要更面向管理需求，“怎么管就怎么编”。规划编制中的划线定界，都应该思考对规划管理者“该不该管”、“能不能管”、“怎么管”，进而切实提升国土空间的治理水平。

更有效地面向管理，还要求国土空间规划从技术成果转向政策工具，对配套政策进行更多思考。针对高质量发展、高品质生活、国土综合治理等方向，规划编制需要积极制定配套政策，如园区平台整治政策、低效用地再开发政策、城市居民职住平衡提升政策、永久基本农田正向优化政策、战略留白区与有条件建设区管理政策等，让国土空间规划成果更具可操作性。