在国家确立的“五级三类”新型国土空间规划体系中，市（县）级国土空间总体规划是传导落实全国国土空间战略的关键环节，构成国家空间治理体系的基本底盘；同时也是面临问题和矛盾最突出的层级。针对本人主持深圳国土空间总体规划中遇到的若干问题，提出如下思考和建议。

一、必须继续强化总体规划的战略性

去年中央出台文件明确了国家发展规划的统领地位和国土空间规划的基础性、约束性作用，但这是针对国家层面而言。过去的城市总体规划并不仅仅是空间规划，而是“在城市发展中具有重要战略引领作用”，如北京城市总规就肩负着“建设一个什么样的首都”的统领职能。在地方五年发展规划只关注近期重大项目安排而忽视长远战略研究的现实背景下，市（县）级国土空间总体规划需要继承过去城市总规的传统优势，重视对区域关系、城市定位和发展目标等重大战略问题的研究，发挥对各类空间要素的综合统筹功能。这样才能真正得到书记市长的高度重视，将其作为施政纲领贯彻落实。仅仅强调规划的基础性和约束性，将可能沦为落实上级规划的一项部门专项工作而丧失其应有的地位。这给总体规划的编制组织带来挑战：若沿袭原城市总规自下而上自主编制的工作组织模式，则可能再次成为地方政府争取用地指标和资源的博弈工具。若是遵从原土地总规自上而下统一编制的组织方式，则要求省级总规在下达建设用地指标的同时，也要对各城市的发展定位和人口规模一并予以规定，由市（县）级总规落实。否则又将导致土地资源配置与城市定位、人口发展错位的矛盾，影响规划的科学性权威性。这给省级总规编制提出了新的要求，也带来巨大挑战和压力。

二、建立合理可行的规划上下传导机制

为克服过去城市规划体系传导不力的缺陷，新的国土空间规划十分重视自上而下的刚性传导，并辅之以数据库汇交的强制性技术手段，其成效尚有待观察。过去城市规划学术界未达共识的一个问题是：总体规划与控制性详细规划究竟属于不同类型的规划？还是不同层级规划？脱胎于前苏联计划经济的正式规划制度安排规定了控规是总规下位规划，必须服从总规的要求。但受到英美场经济国家规划体系的影响，学术界多倾向于将发展策略规划和开发控制规划视作不同类型的规划，前者只具策略性指引性，后者才是各方必须遵守的法定契约。由此导致的结果是：虽然上级政府批准的法定城市总规也规定了许多强制性内容，但地方实际管理中“控改总”的现象比比皆是，且习以为常。新的“五级三类”国土空间规划体系一方面规定控规仍然作为行政许可的依据，另一方面强调控规必须落实总体规划的用途管制要求。实践中遇到的困难是：宏观尺度的国土空间总体规划是否要按照过去土地总规一竿子插到底的方式，对所有土地用途进行明确规定？还是只划定主导功能分区，具体土地用途交由控规完成？若是后者，如何保证总体规划确定的各类用地结构比例能够在控规中落实到位？若是前者，控规是否必须严格落实总规的地类而不得调整？实际管理中很难做到，两者若不一致产生的法律纠纷如何处理？目前较为共识的是对大型公共设施、公共绿地要在总规中划定，但是否要像“三线”划定那样严格管控则仍然存在分歧。目前借鉴原土地管理经验强力推进的“一张图”实施监督信息系统，在管理中如何应用也还需要深入探讨。

三、区分自然资源系统和城市系统的不同规划干预方式

上述分歧产生的根源在于原城市规划与土地管理完全不同的思维方式和学理基础。城市系统与自然资源系统具有完全不同的运行规律，不能采取同样的规划干预手段。自然系统管理的指导思想是尊重其自然规律，尽量保持原有系统的稳定持续而减少人为干预，以“不变”为价值导向。而城市规划的理论基石就是创造理想人居环境，通过主动作为来“改变”不合理的现状，只是让这种“改变”遵循一定的空间秩序。在各类空间规划统一划归自然资源部后，规划更加强调对自然资源的保护和刚性管控。但两种不同的管理逻辑决定了不能将以往针对耕地等自然要素管控有效的管理手段，简单移植到复杂多变的城市管理中来。城市管理不能强求整齐划一，要因势利导，因地制宜；规划的实施更要发挥市场的力量，调动基层的创造性。城市规划还涉及各种利益博弈和选择权衡，也不是单靠大数据分析或人工智能所能替代的了的。详细规划编制中，生态农业地区的单元规划和集中建设区的控规必须区分不同的技术方法。