当前，对于国土空间规划怎么编仍然见仁见智，但从“能用、管用、好用”的角度，如何打破原有各类空间规划的技术藩篱，从统一“一张底图”到共绘“一张蓝图”，是此次国土空间规划改革最关键的内容之一，也是实现“多规合一”最直观的表达形式，更是落实“把每一寸土地都规划得清清楚楚”最核心的技术落点。

从本质上讲，无论是现状图、规划图，都是对国土空间开发保护状态的一种认知归纳和抽象表达。在新的国土空间规划语境中，需要以全新的时空视角和系统思维，来重新思考和构架我们的图形语言，重视多义性、政策性、动态性，把握好从统一“一张底图”到共绘“一张蓝图”的技术要点。

基于武汉国土空间总体规划实践，笔者认为，可以按照以下思路来统一底图、绘好蓝图、逐步实施：

一、系统认知空间“多义性”，统一“一张底图”

城市是人类经济社会生活的历史结晶和空间投影，这意味着必然存在对城市的不同认知体系，存在空间的多义性。从国土空间规划的角度，需要从资源和资产两条线索进行系统梳理：立足资源角度，主要识别空间的实体属性，是属于“山水林田湖草”各类自然类型，抑或是房屋、工厂、道路等人工建设类型，属于“所见即所得”；立足资产角度，主要识别空间附着的社会、经济属性，既包括产权、价值等信息，还包括历史人文等其他信息，属于“所知即所在”。

围绕统一“一张底图”，武汉市探索提出“实地调查-产权校核-关联叠加”的三步工作法：第一步，突出真实性，结合“三调”工作，以土地规划、城乡规划对接统一为主，协调统一园林、水务、农业等各部门各专业的调查口径，通过实地调查识别差异图斑，对国土空间的实体属性进行统一；第二步，保障合法性，以国土空间的产权属性进行用途校核，城镇内部主要利用国有土地使用权证进行识别，外围农村地区主要通过农地确权信息、林权证、水域使用权证等进行核实，出现与实体属性不同的进行专门标注；第三步，利用武汉长期的各类数据积累，将人口、产业、建筑、历史文保等信息与各空间地块进行关联叠合，形成“地、人、房、产、文”等多元数据、立体呈现的“一张底图”。

二、强化突出规划的“政策性”，共绘“一张蓝图”

国土空间规划的政策性，应充分体现在“一张蓝图”的每一笔、每一划，背后都有明确清晰的政策指向，能够落实到管理，指导到建设。尽管国家规划体系改革中，要求国土空间规划“统一用途管制”，但仍然要清醒地看到，规划绝不是一家之言，而应是多方共识，是国家、地方各类政策要求统筹协调指导下的空间要素配置。

武汉市在多年的“多规合一”探索中，认识到必须要充分尊重政府其他部门的话语权，通过“共同规划”的方式，将蓝图制定与有关各方的责、权、利相统一。在市级国土空间总体规划蓝图编制中，围绕突出“政策性”，要重点把握“底与图”、“刚与弹”的先后顺序：

首先，通过“先底后图”，确定“建”与“非建”的边界。以“双评价”为基础，在落实生态红线、永久基本农田保护线的基础上，考虑必要的生态防护距离、生物通道控制、主要风廊管控等因素，拓展划定生态保育区、基本农田储备区等，形成“非建”底线；在此基础上，依托主要发展轴向等，划定永久性城市开发边界，形成“建”的上限。

其次，通过“先刚后弹”，构建“刚性用途管制+弹性功能分区”的导控体系，充分发挥政府和市场的双向能动作用。“刚性用途管制”主要包括市级的公共服务、公园绿地、交通及公用设施等用地，充分对接相关部门管理要求，严格控制边界、规模和核心指标，下位规划按照“一根线”传导，确保发挥政府的兜底保障作用；“弹性功能分区”主要针对居住、商业、工业等功能，应对市场不确定性和管理弹性要求，下位规划逐级深化至用途管制。

三、把握实施建设的“动态性”，从“一张底图”走向“一张蓝图”

规划的最大价值在于实施。国土空间规划从“一张底图”走向“一张蓝图”的过程控制，是这一轮改革必须突破的重点问题之一。这其中有很多细节问题，但最重要的应该是规模、布局的双向引导：规模配置方面，要突出空间要素“供给侧改革”的要求，优先消化存量，合理调控增量，结合“五年评估、年度体检”等，根据人均城镇用地指标和实际城镇人口综合确定城镇用地规模，调整供需结构，优先保障高质量生产、高品质生活需求。布局引导方面，要探索建立城镇用地规模和空间布局动态调整机制，突出以重点功能区为核心的滚动推进模式，实现整理一片、开发一片、成熟一片。此外，完善蓝图实施的监督预警机制，如对项目建设带来的基础设施、公共服务设施需求进行预警分析和仿真模拟，引导动态平衡供给。

总体而言，笔者认为，适应新时代生态文明、绿色发展要求，构建多规合一的国土空间规划体系，重新认识国土空间多义性，重新定义蓝图语言的政策性，建立从“一张底图”到“一张蓝图”的实施路径是核心关键，也是我们这一代规划工作者的重要历史使命！