2019年5月《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式发布，这是一次系统性、重建性的规划制度改革，是从促进空间治理体系能力和治理体系现代化角度，对建立国土空间规划体系做出的顶层设计。规划编制作为国土空间规划体系构建的具体技术环节和改革内容的组成部分，要从规划体系改革的总体要求和基本逻辑出发，把握规划编制工作的发向和重点。

一、把握规划编制工作的基本方向

建立国土空间规划体系的核心目标是建立以生态文明为导向、适应高质量发展要求的空间治理模式，包括了三个方面的改革议题，首先是战略议题，建立支撑城市高质量发展的空间体系；其次是制度议题，建立面向实施的多规合一的规划运行机制；第三是技术议题，建立适应规划改革要求的编制技术体系。

从改革的总体要求出发，规划编制工作目前需要把握好三个基本方向。

一是体现发展导向的转变。十九大报告做出我国社会经济发展已经进入历史性变革时期的论断，国土空间的开发保护必须适应高质量发展要求。既要从长远出发，谋划国土空间的总体格局，更要从实际问题出发，解决好发展中的不平衡、不充分问题，突出以人为本、生态优先、底线思维、绿色发展的价值取向，突出从扩张型转向内涵式的发展理念转变，体现空间规划作为基础性、战略性的公共治理工具的作用。加强对发展中的重大问题、趋势和风险的研判，处理好未来与现实、战略与战术、整体与局部的关系，体现规划编制的战略性、科学性，以及工作导向的转变。

二是围绕规划体系重建，把握不同层次、不同类型规划的定位和内容体系。规划体系重建包括五级三类的空间规划体系、全域全要素的空间管控体系、以及多规合一的规划运行体系。过去的规划编制工作在空间层次上是断裂的，空间要素不完整，规划之间相互冲突，规划的战略性偏重在地方层面，缺乏从国家战略出发的约束性、布局谋划和传导机制。规划编制要从整体规划体系构建出发，从管理事权上理清不同层次规划的定位、工作内容侧重，以及不同类型规划之间的关系，突出规划的协调性。

三是体现面向规划实施的改革要求。规划编制是规划建设管理运行体系中的一个环节，规划实施是规划编制的目标。编制工作要注重面向地方实际、面向实施过程、面向规划管理要求，这是保障规划有效性的基础，做好规划内容的“加减法”，注重因地制宜，加强规划的操作性，编制“能用、好用、管用”的规划。

二、完善规划编制技术方法体系的重点

一是更加注重系统性、综合性、结构性思维。包括规划体系与具体空间规划之间、整体格局与具体空间要素之间、管控目标与具体管控方式之间的关系等。例如生态空间既是自然空间，也是人类聚居环境的有机组成部分，生态空间保护不是孤立的，不仅是对生态敏感地区的识别，还要综合考虑生态网络的建立、生态功能的修复、生态价值的创造以及管控手段的落实等。

二是突出问题导向的技术框架。规划是面向未来的，但首先要基于现实，解决好当前的矛盾。过去的规划编制工作侧重目标导向，缺乏对行动特别是近期安排的关注。规划编制需要加强对现状问题的诊断和评估，并在宏观趋势中整体把握符合地方实际的策略重点，建立起从实际问题出发的“问题-目标-策略-行动”的规划机制。

三是加强对规划实施过程的管理。发展的不确定性是规划最大的挑战，规划的目标导向要通过对规划实施的过程控制来实现。规划不仅要合理界定发展目标，也要体现对规划监督实施工具的作用。规划编制既要从尊重市场规律出发，加强对综合调控手段的研究，同时要注重留有发展弹性和加强过程控制相结合，建立起监测、评估、反馈的动态适应机制。

三、完善编制技术体系与推动多规合一机制改革是双向互动过程

建立国土空间规划体系并监督实施，是我国规划制度改革的一次重大创新，规划编制面临的最大的难点，是编制技术体系内部创新与多规合一的行政体制改革交织在一起。

一方面是规划编制工作本身，不仅涉及多规合一的技术体系整合，也涉及整体技术体系的重建。包括多学科、多团队的合作，规划技术标准体系的统一，多层次、多类型规划之间的协调，以及整体技术方法体系的建立和关键技术环节的突破。要在一个比较短的时间内建立起相对完善的规划技术体系，无疑面临着巨大的困难。

另一方面，“多规合一”作为这次规划改革的核心任务，不仅仅是规划编制技术层面的“合一”，更重要的是一套规划运行机制建设。需要发展理念的转变，建立起有效的法律法规保障，以及行政机制和行动机制，否则，只会是“穿新鞋、走老路”。正是两个方面改革问题的交织，带来规划编制技术和组织工作的双重挑战。加强规划工作的整体组织领导，加强技术磨合、科学论证、多方参与等，都是当前规划编制工作开展不可忽视的重要环节。可以预见，规划改革最有成效的地区，一定也是规划编制的技术和行政组织工作最有成效的地区。