“城市规划”与“空间规划”是两个既有联系又不相同的概念。就“空间规划”而言，可以特指某一以空间为对象的规划研究或战略，如“欧盟空间规划战略”:但更多时候是泛指以空间为主要对象的规划，如城市规划、区域规划、国土规划、生态保护区规划，以及我国特有的主体功能区规划等。在后者的情形下，需要理顺各项空间性规划的内在逻辑，建构起统一的“空间规划体系”,从而避免相互之间产生矛盾或冲突。

回顾历史.我国的法定空间性规划和建设用地使用管制均是缘起于城市规划。市场经济是法治经济，在空间资源配置方面也必须实行法治。改革开放初期，鉴于当时的规划立法条件还不成熟，所以国务院于1984年先行颁布了《城市规划条例》,即以行政立法的方式创设了城市总体规划和详细规划编制，并赋予了城市政府管理地方城市规划建设的事权。经过数年实践后，全国人大常委会于1990年通过了《中华人民共和国城市规划法》;这项立法具有开创性意义，首次以国家法律形式确立了城市总体规划、详细规划和城镇体系规划编制审批制度，并确立了“一书两证”制度。

在土地制度方面，1986年全国人大常委会通过了《中华人民共和国土地管理法》、将土地利用和保护问题上升到了国家立法层面；确立了国家建设征用土地的“分级限额审批”制度，规定了“国家建设征用耕地一千亩以上，其他土地二千亩以上的，由国务院批准”.“征用耕地三亩以下，其他土地十亩以下的，由县级人民政府审批”。土地利用规划在该法中尚未被提及。

综上可知，直至1990年代中期，城市规划可谓是我国唯一的法定空间性规划。当时的城市规划基本顺应了改革开放年代的新情势，在我国的经济崛起、社会发展中发挥了重要作用；但其局限性也毋庸讳言——自下而上的编制审批、偏重于建设空间拓展，且只覆盖局部空间等导致的弊端不断显现。

为了克服耕地资源的过度消耗，中央提出了要实行“最严格的耕地保护制度”;全国人大常委会则于1998年修订了《土地管理法》。基于新的立法，土地利用总体规划和土地用途管制制度得以确立；土地管理权上收中央和省级政府，随后还在省以下实行土地垂直管理体制。

进入新世纪以后，中央提出了包括“城乡统筹”在内的一系列新发展理念；全国人大适时对既有的《城市规划法》做了大幅修改。2007年，《中华人民共和国城乡规划法》出台施行。新的立法创设了覆盖区域、城市、乡村的五级城乡规划编制体系。至此，“城市规划”演进为“城乡规划”,就编制而言似实现了在国土上的“横向到边”和“纵向到底”。从城市建成区规划到城镇体系规划，从物质性规划设计到经济社会和空间发展战略，从城市规划到城乡规划，城市规划可谓已经发生了蜕变。但总体上看，规划理念、编制主体、技术标准、作用范围、管控手段等的提升和完善显得相对滞后，外部的挑战也与日俱增。

在实践中.城乡规划与经济社会发展规划和土地利用规划必须要协调好关系。从《城乡规划法》的条文看，新的立法也确实有此安排，如明文规定了“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济社会发展规划、并与土地利用总体规划相衔接”。但由于主客观原因、这些规定并未能得到落实。特别是由于“政出多门”及部门之间的“话语权”争夺——各编各的规划，规划主体、规划期限、技术标准各搞一套，人为导致了行政效率降低、甚至规划打架。由于城市总体规划不能“总揽”城乡空间发展，“多规合一”和“空间规划体系”建构等、便成了一个需要探讨和解决的现实命题。

按林坚教授的说法，过去城市总体规划偏重建设型的规划思路，土地利用总体规划偏重约束型的规划思路，而新时代的要求是以人与自然和谐共生的视角来看待城市的发展。在经历了多年探讨和创新实践，以及开展“多规合一”和“空间规划”试点后，包括城市规划在内的空间规划改革思路也已趋于明晰。

从国际和国内经验看，城市规划或城市-区域规划早已是成熟且不可或缺的空间发展管控机制。就现行的城市总体规划而言，它既是空间规划，也具有很多经济社会发展规划的内涵，已经走向了综合规划(comprehensiveplan),早已经不再局限于土地使用规划(landuseplan)。学界和业界都已经认识到.区域性及城市总体规划是谋划区域和城市长远发展的战略性综合规划，是将空间发展与经济社会发展诉求融为一体的规划。而若将发展规划与空间规划截然分开，则是有悖于既有的学科认知和中央的要求。例如关于北京的规划，习近平总书记曾明确要求，北京的城市规划要深入思考“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这个问题，把握好战略定位、空间格局、要素配置，坚持城乡统筹，落实“多规合一”,形成一本规划、一张蓝图。关于上海的城市规划，国务院在对《上海市城市总体规划(2017-2035年)》的批复中指出：要在《总体规划》的指导下，着力提升城市功能，塑造特色风貌，改善环境质量，优化管理服务.努力把上海建设成为创新之城、人文之城、生态之城，卓越的全球城市和社会主义现代化国际大都市。可见，承载着“建设一个什么样的首都”、“建设一个什么样的上海”的方略的城市总体规划，其编制和实施应是发展规划和空间规划的共同任务；这个长远的总体规划应是指导制定各项部门5年期发展规划和近期建设规划的顶层设计。

我们有理由相信，经过改革和创新优化后的“城乡规划”,应成为国家统一规划体系中的重要组成部分，在城乡经济社会和空间发展中发挥更为重要的综合引领和指导作用。城乡规划工作既是要致力于对具有自然资源属性的空间资源的合理配置，亦是要秉持公平与效率的原则对经济社会发展的空间秩序和利益分配加以管控和调节。

上述讨论可以归结为规划实践和学科发展问题。对此，罗震东和宋彦教授已经做了很有意义的研究和阐述。他们认为，梳理美国二战以来土地使用规划的发展与学科知识的演进，可以清晰地看到土地使用规划从较为单纯的物质形态规划设计向综合性的设计——政策——管理混合体发展的过程。随着城镇化进程的推进，城市的复杂性日益增加，面对的问题和挑战也不断增多。新的不同职能规划的出现既是对问题和挑战的应对，也是对城市规划实践和知识体系的不断丰富和发展。而这种丰富和发展可能在一段时期体现为相对独立的规划类型，然而随着知识的交流和碰撞，最终会整合在一个更为综合、强大的知识体系内。