随着全国各省市第一轮国土空间总体规划批准的“尘埃落定”，各地详细规划也将“粉墨登场”，规划实施落地成为本轮“多规合一”改革的关键。作为国土空间规划实施的重要组成，从2013年十八届三中全会首次提出“完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”，到2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确“健全用途管制制度。以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制”，再到2023年7月习近平总书记在全国生态环境保护大会讲话中强调“健全国土空间用途管制制度”，国土空间用途管制从无到有，从平面到立体，实现了土地用途管制、城乡规划许可等用途管制制度的统筹融合。

为深入贯彻党的二十大精神和习近平总书记关于健全国土空间用途管制的要求，探索国土空间用途管制的新理论、新方法和新技术，本刊编辑部特邀12位专家对此议题进行学术笔谈，各位专家的思想和观点可归纳为4个方面：

其一，在生态文明体制改革、美丽中国建设的新时期，国土空间用途管制的概念、内涵和理论基础是什么？与本轮“多规合一”改革之前的土地用途管制、城乡规划许可等有什么区别？

林坚认为辨析国土空间用途管制改革的内在涵义和关键逻辑是确保统一行使国土空间用途管制职责初衷得以落实的关键，并从统筹“区域”发展和“要素”开发的角度，为国土空间用途管制做出明确定义。吴次芳提出国土空间用途管制的本质是政府依据警察权对国土空间开发利用的规制，并强调国土空间用途管制的内涵是政治、生态、经济、社会和文化规制的多元复合。张尚武强调健全国土空间用途管制制度的三层构建逻辑：核心是运行层，即制度建设；之上是战略层，即健全用途管制制度的目标维度；之下是技术层，是健全用途管制制度的支撑维度。

其二，对“以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制”如何理解？城镇开发边界外如何落实“分区准入+约束指标”的用途管制方式？

于海涛从理论和制度层面分析国土空间规划与用途管制的相互关系，强调用途管制既要重视“总量”许可也要重视开发“质量”许可，既要重视限制性的政策管控也要重视激励性的政策管控。叶斌解释了我国土地分类的角度和土地分区的定义，分析了两者的区别，并特别指出：土地分区是在归纳其分类的基础上，对城乡空间用途进行的结构性表达；土地分类一般在详细规划编制中使用，而分类一般在市县级国土空间总体规划中进行表达。陈韦指出用途管制弹性规则能创造出更好的自然资源使用模式，并建议用地方面可采取强度分区管控的模式以不断适应市场环境的变化。彭震伟提出当前各类要素管制规则之间各成体系，缺乏相互关联等问题，并认为国土空间用途管制改革应充分衔接国土空间规划中分区分类空间管制的基本思路，完善所有国土空间的用途管制规则，构建“分区准入”的综合管制方式。

其三，如何通过“多审合一、多证合一”改革，优化营商环境与民生环境，为高质量发展提供要素保障？
陈少琼以北京建设项目审批“放、管、服”改革为例，从统筹“政府、市场和社会关系”、关注“效率与安全”关系、梳理管理逻辑和监管内容、差别化审批等方面阐述了北京在优化营商环境与民生环境的实践。胡晓忠指出以“多规合一、多审合一、多证合一、多测合一、多验合一、验登合一”为主要内容的审批制度改革应当重点做好两方面工作，即用途管制顶层设计和用途管制规划许可。田莉提出“土地规划权—土地发展权”内嵌于国家治理体系的体制场域（央地关系）与社会场域（政府—市场—社会关系）中，并指出该两权的平衡是蓝图式空间规划向治理型用途管制转型的核心要义。

其四，数字生态文明建设视野下，如何实现国土空间用途管制的数字化转型？

吴洪涛认为用途管制的数字化转型即以数字化思维统筹构建“三融五跨”的用途管制高效协同体系，形成精准、动态、实时、智慧的空间治理和用途管制新模式。周强提出当前需要大力开展行政审批智慧化升级，对审批事项进行规则化，对项目数据进行关联，研发智能审批工具，寻找空间和效能最优途径，逐步实现审批事项“机器带（代）人、人人会审”，实现用途管制制度的高效有序运转。

《城市规划学刊》编辑部欣喜地记录了这期笔谈中专家的特别思想奉献，相信读者一定会从中得益，并期待大家将自己的学习体会和进一步思考及对本期笔谈的评论和批判反馈给编辑部。

中图分类号：TU984    文献标志码：A DOI：10.16361/j.upf.202305001    文章编号：1000-3363（2023）05⁃0001⁃11