2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“统一行使所有国土空间用途管制职责”界定为全面深化改革的重大问题之一。2015年《生态文明体制改革总体方案》提出了生态文明体制改革的八项核心制度，其中第三项即明确提出构建空间规划体系，制定了健全国土空间用途管制制度，将用途管制扩大到所有自然生态空间，控制建设用地总量，约束和分解开发强度指标的要求。2020年《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》要求“推进土地要素市场化配置”，并将国土空间用途管制作为土地要素市场形成的核心工具。从以上政策的演进可以看出，国土空间用途管制的改革不仅是自然资源领域的重要事项，更是在新时期建立生态文明体制、构建土地要素市场、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要指征。

国土空间用途管制制度的建立在行政思路和技术思路上已初步确定。在行政思路上，自然资源部正式承担了“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的职责。两个“统一行使”意味着从九龙治水的多部门管制迈向自然资源部统一行使职责的单一部门管制，“所有”代表着从分离的单要素管制迈向山水林田湖草沙相互依存、紧密联系的生命共同体的全域全要素综合管制。在技术思路上，国土空间规划作为国土空间用途管制中规划编制—实施许可—监测监管三个主要环节的第一步，也是国土空间用途管制的依据和基础。经过近年来国土空间总体规划的探索，基本确定了将所有国土空间进行分区分类实施用途管制的技术思路，明确了对开发边界内外区域实行差异化的用途管制方式。但直接面向实施许可的国土空间详细规划仍在全面探索中，在用途管制的基本规则和传导方式上仍有大量尚未弥合和需要补缺的空间。建立成熟的要素覆盖全面、边界清晰准确、规则协调一致的国土空间用途管制制度仍需充分强化自然资源主管部门的综合平衡作用，重点做好三个衔接的工作。

首先，国土空间用途管制改革应充分衔接行政机构改革，进一步厘清横向的部门关系和纵向的央地关系。从横向关系来看，虽然自然资源部已经明确了两个“统一行使”的管理职责，但部际之间、自然资源部内部依然需要进一步厘清相关管理职责的权力边界。例如洪涝风险控制线的划定和管制规则需要和水利部门进一步衔接，而自然资源部内部在耕地、林草、海洋等部门之间的用途管制边界和规则仍在本轮国土空间总体规划编制后遗留了大量模糊空间。从纵向关系来看，党的十九大报告提出“赋予省级及以下政府更多自主权”的要求。因此，从维护生态安全和粮食安全的角度出发，将生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界的总体划定和管制规则交由中央政府统筹协调，将三条控制线在管理过程中的局部调整和其他生态空间、农业空间的管理权限下放给省级政府，将具体建设项目的准入许可和审批权限赋予市县政府，依据“放管服”改革的政策要求充分对接各级政府开展国土空间用途管制的行政事权，从而进一步促进土地要素市场的合理配置，回应地方政府的发展诉求并强化其责任担当和行政效率，最终推动空间治理体系和治理能力的现代化。

其次，国土空间用途管制改革应充分衔接国土空间规划中分区分类空间管制的基本思路，完善所有国土空间的用途管制规则，构建“分区准入”的综合管制方式。一方面，当前的国土空间用途管制并未实现所有国土空间的全部覆盖和规则统一。例如饮用水水源保护地的划定和管制规则在不同部门和部省之间的要求仍有明显的差异，而生态属性的林地、草地、园地、坑塘水面、未利用地等管制规则明显不足，利用随意，是当前国土空间用途管制的突出薄弱之处。另一方面，虽然当前国土空间规划中提出了分区管制的总体思路，但当前建设项目用地预审、农转用和土地征收审批等具体工作中并未体现“分区准入”的实际作用，依然延续了传统自然资源系统内部各部门以各类控制线和单一要素管制要求并行审查的许可模式。各类要素管制规则之间各成体系，缺乏相互关联，在具体实施管理遇到冲突时的取舍关系没有理顺，以分区管制为目标的空间准入、用途转换、功能管制等工具明显缺位。总体上，国土空间规划体现的空间分区需要结合空间用途的有效管制，才能发挥有效的指导作用。

最后，国土空间用途管制改革应充分衔接土地权属和空间用途的关系，完善全生命周期的用途管制机制，促进土地要素市场化配置的实现。土地要素市场化配置的前提是充分尊重土地权属，但本轮国土空间规划的编制明确以三调为基础“不打开”“不转换”“不细化”，在三区三线划定等环节未充分考虑既有的土地使用权属，在批而未建和未建成的增减挂钩建新区等的现状认定上未充分考虑已发生的权属变更，为后续国土空间用途管制遗留了诸多隐患。因此，国土空间用途管制的全生命周期管理有必要革除传统重空间、轻权属和重规划、轻实施的弊端，在充分尊重土地使用权属的基础上改善依法依规行政不足的问题，理顺政府与市场、刚性与弹性、公平与效率之间的关系。

国土空间规划体系的建立正在逐步步入深水区，其中，国土空间用途管制改革的进一步推进和完善需要充分强化自然资源主管部门的综合平衡作用，才能构建职责清晰、管制有效、刚弹结合、适应市场的国土空间用途管制制度。

（高璟、张硕、向晓琴、杨晴参加了本文讨论，谨致谢意。）