随着全国各省市自然资源机构改革到位，以及新一轮国土空间规划批准的“尘埃落定”，新形势的发展变化对国土空间治理体系和治理能力提出了更高的要求，国土空间资源的合理利用和优化配置面临着新机遇和新挑战，如何通过国土空间用途管制推动规划实施落地成为“多规合一”改革的关键。国土空间用途管制贯穿建设项目的全生命周期，项目规划用地审批涉及的环节多链条长，交叉审批和重复审查造成管制效率低下。机构整合从管理职能上实现“两规合一”，还需从“物理整合”向“化学融合”转变。现有法律框架下的国土空间用途管制制度缺乏系统化的顶层设计，存在滞后性、碎片化和层级低等问题。

针对上述情况，结合近几年来北京建设项目审批“放、管、服”改革实践，笔者认为，应理顺空间与要素之间的逻辑关系，统筹好政府、市场和社会，审批效率与安全底线两组关系，认真梳理规划用地审批事项的管理逻辑和监管内容，以分级分类理念为引领，以数字化和法治化为保障，不断优化国土空间用途管制制度，提升国土空间治理能力，提高国土空间资源配置效率，助力城市高质量发展。

一是把握和统筹好两组关系。第一组关系是政府、建设单位、社会三者的关系。建设项目的设计和开发专业性很强，往往需要建设单位委托专业机构提供专业技术服务。在新加坡、中国香港等发达地区，明确要求必须由专业人士负责建设项目的方案设计和报批。因此，在优化建设项目规划用地审批流程时，要充分考虑三方的定位、能力和责任，既要厘清三者之间的管理边界，各自承担其职责范围内的主体责任，尤其是政府要本着尊重、培育、引导和促进市场的目标守住监管底线，不能干预市场，又要三者联动，实现共治，杜绝监管真空，真正形成三位一体、互相支撑的格局。第二组关系是效率和底线的关系。在当前优化营商环境的大背景下，减环节压时间成为主旋律；建设项目符合规划和建筑安全是前提和底线，须在保障安全的前提下提高审批效率。

二是重新梳理审批事项的管理逻辑，深化规划用地审批融合。应明确规划审批和用地审批的一体性，不能割裂，并围绕建设项目全流程梳理现行涉及的规划用地审批服务事项，弄清各事项的管理目标、逻辑、依据和内容，剔除重复、互为前置、不必要的审查内容，重建管制逻辑，整合监管资源，重塑审批流程，进一步融合规划用地审批。“合”意味着精简（减）：减材料、减条件、减跑动、减事项，意味着内部资源的整合，意味着全要素和闭环监管，也弥合了部门分工精细带来的监管真空。当前的“多审合一”“多证合一”等改革措施就是这方面的探索，实现“1+1=2”的“物理整合”。下一步应从顶层设计上加强整合，实现“1+1=1”的“化学融合”。与此同时，结合各省市改革实际，可授权部分省市或地区先行先试，积极探索。

三是以分级分类为引领，通过差别化审批推动国土空间用途管制精准化。没有分类就没有改革。根据建设项目的规模、位置、用途、类型、投资来源等要素对建设项目进行分类，并在此基础上采取差别化审批和精准化监管，最大程度释放改革效能，从而实现效率和安全统筹兼顾。比如可结合国土空间规划三区三线划定成果区分开发边界内外项目，根据项目类型区分新改扩建项目和内部装修项目，按照投资来源区分政府投资项目和社会投资项目，按照项目形状区分线性工程建设项目和块状建设项目等等。针对不同项目分类，采取差别化监管规则：项目“风险低审批简捷监管轻”“风险高审批谨慎监管严”，将政府有限资源用在刀刃上。

据此可推行部分规划用地行政许可事项告知承诺制，政府与建设单位、中介机构三者权责明晰，建设单位、中介机构遵守规划、相关技术标准和承诺，政府简化审批的同时强化事中事后监管，避免“一批了之”，推动政府管理方式从“许可管理”向“信用管理”转变，构建三者之间良好信任关系，实现对国土空间的共治。

四是智慧赋能，构建国土空间数字化治理新格局。充分发挥规划和自然资源部门掌握空间资源数据的优势，搭建从规划编制到实施监督全生命周期闭环管理的国土空间数据底座，实现国土空间全域、全要素的数字化、网络化、智能化，用大数据、大算力算空间账、资源账、环境账、时间账，为城市治理提供数字空间赋能，为实现智慧城市创造条件。同时，通过数字技术应用，系统互联互通，数据共享共用，利用好规划用地许可工具，并逐步推动全程网办，利用BIM技术辅助审批，推动“项目跟着规划走，要素跟着项目走”，提高空间资源配置效率，提升国土空间治理能力。

五是加强顶层设计，以法治化为保障夯实改革基础。加快国土空间规划编制及实施的顶层制度设计，推进相关领域法律法规规章规范性文件的立改废释，形成覆盖国土空间规划编制、实施及监督全过程的法律制度设计。当前正在研究起草《国土空间规划法》，建议要固化和突出“多规合一”“多审合一”“多证合一”等改革成果，为改革的深化和持续推进提供制度性保障。