2022年11月江苏省人大常委会批准的《南京市国土空间规划条例》第十九条规定“编制成片开发方案是实施国土空间规划的重要手段”，此后南京市整合现行政策工具，建立了年度成片开发制度，探讨国土空间规划实施工具创新。在取得成效的同时也面临新的矛盾，需要全行业在制度层面进一步拓宽思路，探讨把成片开发作为国土空间规划的实施工具创新。
1．现行空间规划实施工具的局限
现行空间规划实施工具以《城乡规划法》《土地管理法》《土地储备管理办法》等为核心，呈现的特点是：近期建设规划因缺乏土地投放行动计划常落空；土地储备与近期建设规划衔接薄弱；许可制度下建设项目引导供地，项目分布零散；建设用地年度计划缺乏空间考虑；用途管制主要聚焦耕地保护与农转用；等等。
现行实施工具的局限。建设用地供应时序错配，超前（土地闲置）与滞后（项目等土地）现象频发；专项规划协同不足，如地铁建设与周边用地投放脱节；受市场因素影响空间安排随机，建设用地形态松散分布，制约土地使用效率；多规合一体制下土地与规划在审批许可中关注重点差异显著；等等。上述局限在经济高速增长和大规模快速扩张时期，城市空间结构与形态、城市功能的完善可以在相对较短的时间内完成，尚可接受，但在新发展阶段将演化为巨大的经济、社会矛盾。
2．近期国土空间规划实施的形势
高质量发展和治理能力现代化要求。规划实施面临的新形势主要体现在：开发重心转向存量土地更新与半城市化地区开发；财政紧约束；开发速度放缓；需要产业集聚形成产业链；以人为本，要求公共服务均等化与不动产保值增值；城乡协同深化，农村集体用地纳入空间规划管理；《民法典》《生态法典》《国土空间规划法》将进一步强化合规性要求。
集约、高效、以人为本成为国土空间规划实施目标。为达此目标，需平衡政府引导与市场选择；落实时序观念，实现空间形态与功能的时序完整及高效；响应国土空间规划改革要求，实现国土空间规划治理现代化。
3．完善成片开发内涵，实现空间规划实施工具创新
现行成片开发因与土地征收绑定偏离规划导向。现行《土地管理法》确定了成片开发的法律地位，但由于是在征地环节出现的，导致成片开发成为了征地的工具，连法律规定“成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准”演化为 “土地征收成片开发标准”。同时，征地行为事实上是在为实施空间规划做权属转变、土地用途管制、土地储备等做准备，征地行为本身与实施空间规划布局结构、城市功能、开发时序的关联度极高，但是在确定土地成片开发方案时几乎是自下而上（为建设项目落地而实施征地）的零散行动，与实现空间规划的阶段性目标、继而真正实现成片开发的公共利益属性的目标背离。
建议从以下初步设想出发，创新重构成片开发这一政策工具。①修正“成片开发”的概念。建议定义为“在国土空间总体规划确定的城镇建设用地范围内，由县级以上地方人民政府组织的国土空间综合性开发或再开发活动”。②定义“成片开发”的公共利益属性。成片开发落实国土空间总体规划，实现“阶段性空间结构合理、功能完善”，进而实现各时序国土空间集约节约、有序利用是“成片开发”最根本的公共利益属性。③灵活界定范围与规模。根据地段现状，必要时可扩大待更新改造的现状国有土地范围。对于国有土地包围的零星集体土地涉及征收的，未必规定成片开发的规模下限。④优化年度实施安排。联系近期规划，规定编制下年度而非本年度的成片开发方案和实施安排，本年度项目供地需在上年度完成或部分完成。⑤健全成片开发本身的实施机制。方案批准后应按照方案范围、时序组织实施。可参照土地储备办法，要求三年内完成并建立体检评估制度，与考核指标结合，建立奖罚机制。⑥完善成片开发方案内容。除集体土地征收外，增加国有低效用地分析，对低效用地再开发涉及的征收做出预判，对成片城市更新提出要求。
4．待深化研究的问题
加强成片开发工具的学理、法理层面的研究：确立成片开发公共利益属性以及具体表现；成片开发空间位置选择、规模安排和时序安排的学理研究；成片开发方案的成果内容和形式，在“五级三类”国土空间规划体系内的地位和作用；成片开发本身的实施机制，与五年规划、年度计划、土地储备、建设项目及供地的关系，与土地综合整治以及城市更新之间的关系；成片开发实施的监督机制，确立成片开发与城市年度体检的关系及相关制约制度。
5．小结
在高质量发展和治理能力现代化背景下，土地成片开发要从城乡空间集约发展和以人为本这一公共利益属性出发，重新界定成片开发定义及相关标准，完善成片开发方案成果技术标准，通过成片开发确定年度土地投放空间和规模，使其成为实施国土空间规划的新工具。