2025年9月18日，自然资源部在例行的新闻发布会上通报了将于2025年12月开始执行《城市存量空间盘活优化规划指南》（以下简称《指南》）行业标准。这份由自然资源部组织制定并审议通过的《指南》的几个新变化，充分体现了在我国城市发展进入城市更新新阶段时国土空间规划的新趋势和新要求。
1. 分层编制详细规划，兼容确定性与不确定性
《指南》中一个显著的变化就是构建了详细规划的分层编制体系，将国土空间详细规划按“规划单元”和“实施单元”分层编制。详细规划分层编制体系的建构是应对既有控制性详细规划在实施过程中频繁修改和不能适应城市存量发展需求的不确定性而作出的结构性调整。规划单元详细规划类似于“片区管控”，整体研究规划单元的总体特征、功能属性、空间形态、总体规模和整体配套以及与规划单元周边的关系，目标是以“片区”为单位进行整体导控；实施单元详细规划类似既有的控制性详细规划，即按地块进行规划管控，服务于规划许可。
一些大城市出于不同的原因和目的已经有“规划单元”、“更新单元”、“标准单元”和“街区控规”等在总体规划和控制性详细规划之间嵌入的新的规划层次的具体实践。《指南》对于“规划单元”层面详细规划的定位是：一方面传导落实总体规划结构和强制性要求，另一方面整体把控片区的发展方向，应对不确定性。同时分层编制体系通过按需编制的实施单元详细规划服务于建设项目，以兼顾确定性与不确定性之间的动态平衡，目的是既能有效把控整体，也能有效推动项目实施。
2. 动态编制详细规划，推动布局正向优化和项目依法实施
《指南》将实施单元详细规划定位为为项目实施服务的法定规划，是土地出让、规划设计条件、项目审批的法定依据。既有的控制性详细规划一次性、全覆盖的编制模式无法适应存量时代各种条件的动态变化，《指南》因此提出实施单元详细规划应按需动态编制，因时而异，以实现规划管控与项目需求的相互匹配。
在实施单元详细规划中，《指南》允许建设项目地块的规划建筑面积指标可根据当时当地和实施主体的具体情况，因地制宜，因事而异，经过规划设计方案研究后，在规划单元规划建筑总量中按需分配给实施项目，特殊情况下还可以有条件地跨规划单元统筹建筑量分布，以实现不同功能建筑量和其他规划指标的精准投放，适应更新项目多元实施主体的动态需求，推进布局优化和品质提升。
3. 价值导向驱动，赋能现代化人民城市建设和高质量发展
《指南》坚持以人民为中心的发展思想，明确存量空间盘活优化应以“民生公益优先，节约集约利用土地，尊重合法权益”为价值导向，坚持底线管控、坚持节约集约、坚持绿色低碳、坚持多方参与、坚持资源优化配置、坚持数智治理方向等的规划原则，这一根本性的转变推动了规划在价值和逻辑层面发生深刻的调整。
在新的价值导向下，《指南》明确了鼓励民生公益的容积率核定原则，促进转型发展、集约利用土地和激发空间活力的土地和空间复合利用情形，并提出了规划采用正负面清单管控的原则和情形指引，以及研究确定差异化、适应性规划技术指标的要求。《指南》同时对详细规划的管理提出了分类“动态维护”指引，其中“优化调整”这一新类型是针对已批准的详细规划，为及时响应因布局优化、品质提升和项目实施需要而对规划单元和实施单元详细规划进行优化调整的简化管理情形。可以看出，“优化调整”提出的目的是适应城市更新对象和权利主体的复杂性和差异化特点，以着力推动空间规划从蓝图管控到动态治理的转变。以上这些新的内容，为规划赋能现代化人民城市建设和高质量发展提供了进一步创新的空间。
在新发展理念引领下，《指南》全面梳理了国土空间规划编制体系，构建了从总体规划目标战略、结构策略到规划单元定位、结构、总量，再到实施单元地块落实的刚弹兼容的分级传导体系。同时《指南》全面纳入了以存量空间盘活优化为核心的规划导控内容体系和规划研究体系，包括各层级的规划内容和导控方式，以及基础调查研究、城市设计方案研究、多维度评估研究、规划技术标准研究和项目可评估研究等，以支撑城市更新的多元实施模式，推动更新项目落地，提升了详细规划的科学性和可操作性，强化了国土空间规划的法定地位，为城市更新实施构筑了坚实的规划基础。虽然《指南》的主体内容是对国土空间详细规划的指引，重点支撑的是对城市更新行动的落实，然而从其建构的规划体系框架来看，也为市县国土空间总体规划和专项规划的编制创新预留了空间，埋下了伏笔。