1980年代以来的快速城镇化进程中,我国新增城镇人口在各级各类城镇快速集聚,促进了城镇体系的发展和重构,原来以行政层级为主要特征的城镇等级结构逐步转向适应市场规律和开放格局的城镇体系。与实践需求同步,我国学者引入西方城镇化和城镇体系相关理论,开创性地开展了城镇体系规划实践探索,城镇体系规划则随后被纳入我国的法定规划。城镇体系规划作为一种指导实践的规划技术和公共政策,在我国城市发展最快、城乡要素结构变动最复杂的时期,对区域城镇体系的功能组织、空间安排发挥了重要的引导作用。
1. 城镇体系规划是我国规划实践中卓有成效的创举
1978年开始的农村改革和1980年代启动的城市改革拉开了城市规模和数量快速增长的序幕。为发挥中心城市带动作用,1980年代初我国再启市领导县体制,城镇间关系的协调遂成为区域发展中的重要任务。学者们结合西方1930年代兴起的区域视角下的城市研究和1960年代、1970年代活跃起来的城镇体系理论,对我国城镇化和城镇体系的大量探讨,为城镇体系规划实践探索提供了理论方法基础。关于中国城镇体系规模分布规律及演变历程、职能结构类型和空间格局特征等方面的大量研究,支撑了城镇体系规划实践,而城镇体系规划实践和理论方法总结则进一步促进了城镇体系研究。
与城镇体系内容相关的规划实践探索在我国起步较早,如1950年代的区域规划和1980年代国土规划中的“城镇布局”专题内容中,已有城镇体系规划的雏形。专门的城镇体系研究和规划实践随后在改革开放后逐步开展起来,成为我国快速城镇化时期应运而生的一项规划创举。1989年颁布、1990年开始实施的《中华人民共和国城市规划法》将城镇体系规划纳入法定内容,明确了城镇体系规划的法定地位,也标志着城镇体系规划在引导城镇有序发展方面的作用和效果得到了高度认可。
2. 我国的城镇体系规划在实践中得到不断发展
我国学者结合规划实践,对城镇体系规划理论方法的研究总结,逐步明确了城镇体系规划的技术内容。继《城市规划法》明确规定城镇体系规划的法定要求之后,1994年建设部发布的《城镇体系规划编制审批办法》和1995年建设部印发的《省域城镇体系规划报审工作的要求》对城镇体系规划的内容和程序提出了具体要求。2008年开始实行的《中华人民共和国城乡规划法》也明确将城镇体系规划纳入法定规划内容。很多省份和地市编制了地方性的城镇体系规划编制技术文件。
在从理论引入到本土化规划实践的过程中,我国的城镇体系研究和规划内容也不断发展。从改革开放初期的以经济建设为中心,到科学发展观,再到生态文明和“五位一体”发展思想的贯彻,我国的区域和城市发展理念也在发展变化。从全国各地多轮城镇体系规划的内容和技术要求来看,关于用地协调、生态环境保护等方面的内容逐步强化。城镇体系规划内容的拓展和规划重点的变化,体现了我国发展观的转变和时代要求。
3. 城镇体系面临新的理论挑战与实践需求
近年来我国将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等融合为统一的国土空间规划,实现“多规合一”,建立了国土空间规划体系。在不同尺度的国土空间总体规划内容中,协调城镇与区域的关系、城镇间的关系,依然是重要组成部分。在生态文明建设、“双碳”目标、国土空间高质量发展等新时代发展要求下,在城镇化后期的城乡发展中,城乡结构和城镇体系结构的优化,需要在遵循城镇体系演变基本规律的基础上给予科学合理的规划引导。
与前几十年我国绝大多数城镇呈增量变化的情况相比,城镇化后期的城镇结构和聚落体系变化更复杂。因此,认真研判城镇发展趋势和科学施策引导城镇体系健康发展,在我国空间规划中,已成为新的重要议题。从典型地区的空间发展态势来看,比如城市群地区要素密集、联系紧密、矛盾集中,城镇间分工协作关系更加复杂,在很大程度上与传统城镇体系理论中的一般结构特征不同,需要进行深入研究。
从信息化、智能化和快速交通等新技术应用的趋势性影响来看,人与自然的互动形式、城乡生产生活和经济社会联系方式及结构关系正在发生深刻变化,既有城镇体系理论很大程度上需要再发展。同时,日新月异的智能化技术也为城镇体系研究提供了新的手段。
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