笔谈主题中所谓“国家空间规划”，有两种理解。一种是“国家的空间规划”。2018年党和国家机构改革后，将几个部门分管的空间类规划工作整合在一起，多规合一，形成新的国家的空间规划体系。2019年《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》将改革后我国的国家空间规划体系统一命名为“国土空间规划”，英文翻译统一为territorial and spatial planning，并且从行政管理制度的不同层级上，统一使用这个名称。现在看到正式批复的“某某市国土空间总体规划”，就是指这个城市全部行政辖区的总体规划，是其空间开发保护利用建设的总纲，没有之一。其规划管理范围已经突破2008年城乡规划法规定的“规划区”边界。一是覆盖城乡、陆海、地上地下空间的全域。二是有了生态文明导引下更综合的规划管理目标、全类型的空间要素、管理重点和管理手段，促进多尺度城市空间结构和功能布局的系统优化。三是统一规范各尺度的空间数据并纳入“一张图”信息系统监督规划的实施。对“国家空间规划”的另一种理解是指“国家级空间规划”，是“国家级发展规划”即国民经济和社会发展五年规划的对称，就是指2022年由党中央、国务院批准印发的《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》，它所明确的国土空间开发保护利用建设的规划政策框架，是为未来十五年中国式现代化建设所立。
“国土空间规划系统化建构”是建设一个现代化国家无法回避的重大命题。在党的二十届三中全会作出《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（下文简称《决定》）之际，编辑部提出这个笔谈主题是有重要意义的，讨论系统化建构的总体方向和重点领域尤为重要。这里有三点学习心得，请大家指正。
第一，准确认识国土空间规划在我国国家现代化治理体系中的地位和作用。党的二十届三中全会在《决定》中确立了国土空间规划是国家宏观经济治理体系的重要组成部分，是社会主义市场经济下宏观经济治理的重要工具之一。回顾2013年，党的十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化体制改革若干重大问题的决定》宣布“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。为推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化，要构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系，“空间规划体系”是其中八项制度之一（2015）。经过2018年党和国家机构改革以来的努力，国土空间规划体系总体形成。当前，《决定》赋予国土空间规划的地位和作用是历史性的，也是空前的，是完善生态文明制度体系定位基础上的延续和升级。
“发挥国家发展规划战略导向作用，强化国土空间规划基础作用，增强专项规划和区域规划实施支撑作用”，这一“基础作用”表明，在国家经济社会发展规划制度体系中，相对于发展规划的五年规划期，国土空间规划是基于资源环境承载能力和国土开发适宜性的空间政策，它所管理的变化是长期的（10-20年）、慢变量的，体现的是促进人与自然和谐的科学逻辑。这种制度安排的理论基础并非被动的“环境决定论”，相反地，国土空间规划在承载国家中长期战略、国家级发展规划（五年规划）对空间资源配置要求的同时，兼具了国土空间开发保护建设领域的战略性，这是由大家熟知的空间与经济社会的互动关系所决定的。在此意义上，基础性和战略性是相辅相成的。如《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》前言就明确，《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》为国家发展规划确定的重大战略任务落地实施提供空间保障，对其他规划涉及的开发保护活动提供指导和约束，具有战略性、综合性、基础性、约束性。再如《决定》在“健全宏观经济治理体系”一章中同时强调了健全主体功能区制度体系，在强化国土空间优化发展保障机制，形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的新发展格局过程中，国土空间规划对于促进经济产业的区域合理布局，具有积极的引导和协调作用。总之，在强化国土空间规划基础性作用的同时，要不断提升国土空间规划在国土空间保护开发利用修复领域的战略引领作用。
第二，建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度成为完善国土空间规划体系的关键抓手。2015年中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，明确要构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度。随着各级总体类国土空间规划编制审批工作即将告一段落，特别是党的十九大报告要求完成划定的“三条控制线”已在总体规划中逐层落地，建立健全用途管制和规划许可制度成为完善国土空间开发保护制度、深化生态文明体制改革的重要任务，同时也是深化“多规合一”改革的关键领域。显然，用途管制和规划许可覆盖全域全类型并做到统一衔接，是“两统一”职责的进一步加强，是在《土地管理法》《城乡规划法》等相关法律基础上的制度融合创新。在2019年开始推进的规划用地 “多审合一、多证合一”改革基础上，由《土地管理法》《城乡规划法》规定的用途管制和规划许可进一步统一衔接，并覆盖全域的陆地和海洋、城镇和乡村、地上和地下空间，这就意味着原来法定的土地用途管制制度（《土地管理法》第四条规定）和规划许可（《城乡规划法》第三十六条至第四十一条），内涵和外延在实践中都将会不断地得到扩充和发展，以适应国家现代化建设的迫切需要。
用途管制和规划许可即国土空间规划的实施管理，是联结规划建设治理全过程各环节、体现规划建设治理系统性的枢纽。在深化“多规合一”改革中，要提高国土空间规划的实效，需要强调以建立健全用途管制和规划许可制度为导向，同步深化国土空间规划的编制审批体系改革。提出这一判断是基于过去三十多年间城市规划改革中积累的实践经验和理论认识。在基本完成总体类国土空间规划编制审批工作后要做到：一要分区分类推进详细规划编制和实施管理，在国土空间规划“一张图”上实施详细规划全程在线数字化管理。二要不断加强与各层级各类型涉及土地和空间使用的专项规划的衔接，发挥好国土空间规划在土地和空间使用领域的指导约束作用。同时对专项规划提出的完善、深化、优化详细规划的建议，必须通过法定程序纳入详细规划，依法批准后才能作为用途管制和规划许可的法定依据。三要下大力气完善国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，将“一张图”建设成为国土空间规划统筹保障各领域土地和空间使用合理需求的平台，以新技术手段全面提升国土空间规划实施的行政效能和管理水平。就是说，提升国土空间规划有效性，不仅要加强总体规划向详细规划的纵向传导，而且要加强总体规划向同一层次专项规划的横向传导，将在数字化空间治理的环境中开展。而从已有的工作基础判断，尤其要下更大的功夫方可达到现代化空间治理的新要求。
第三，促进城乡融合，健全城市规划体系，是深化“多规合一”改革的历史使命。随着我国城镇化率超过66%，统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴的空间需求面临新的机遇和挑战。一是需要把握我国人口和城镇化发展的态势，在规划政策领域研究构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制的空间措施。二是要聚焦引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局的目标，研究国土空间规划的区域政策，回答城镇体系如何优化结构的问题，研究集约紧凑布局所需要区域和城乡的土地和空间使用政策，特别是针对不同地区城镇体系发育的特点，研究因地制宜推进城市空间布局形态多元化的具体路径。三是不断促进城市规划和土地政策的融合创新，促进土地和空间的要素流动和更加合理的资源配置，提升城市和乡村空间品质和价值，全面适应继而引领存量时代的发展需要。四是要加强县域统筹的规划作用，提高村庄规划编制的质量和实效，优化县域镇村体系布局，明确需要重点发展和需加保护的村庄，研究促进城市和乡村功能互补、要素自由流动的空间政策。
综上，“健全城市规划体系”中的“城市规划”，需要在全面深化改革、推进中国式现代化的时代背景下全面完整地理解，它既不是“多规合一”改革前的“城市规划”，也不是改革后在覆盖全域全要素的城市当中、将城市和乡村二元分立的“城市”的规划，而是在我国已经进入高度城镇化阶段，城乡融合发展意义上的城市规划和区域协同发展意义上的城市规划，实质是要求能够体现出“城市空间形态多元化”，更系统深入地研究制定针对城市群、都市圈、中心城市、县城和小城镇、较大镇等各类城市促进其高质量发展的规划政策，按照各地城镇化和乡村振兴的阶段特征，有针对性地解决国土空间保护开发利用中存在的实际问题，不断完善空间规划工具，从宏观、中观、微观全面增强国土空间规划的功能，使国土空间规划体系更好地适应我国新型城镇化和乡村全面振兴当前和未来的发展需要，实现 “多规合一”改革的深化。《决定》明确要求“健全城市规划体系，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局”，是对《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》（习近平总书记，2020年4月10日）中“完善城市化战略（国家经济社会发展的六大战略之一）……因地制宜推进城市空间布局形态多元化” 要求的具体落实，明确了国土空间规划体系促进城乡融合发展的使命和继续深化“多规合一”改革的方向。