新体系 新特色 新课题
发布时间:2025-02-12 作者:张晓玲(自然资源智库咨询委员,自然资源部国土空间规划研究中心原副主任、研究员)

将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等各类空间规划融合为统一的国土空间规划、实现“多规合一”,并不是原有空间性规划的简单合并,而是我国空间规划体系的一次重大变革。主要表现在四个方面:
第一,这是一次系统性、整体性的规划体系重构。国土空间规划体系是适应新时代我国生态文明建设的需要而构建的新的空间规划体系。从技术逻辑看,将国土空间的保护型要素(以“三线”为主)直接在国家纲要层面划定落地,这与传统的空间性规划中要素传导的尺度原理相比具有革命性,这一方面体现了国家纲要对国土空间底线的高度重视,另一方面也反映了当下国土空间治理数字化转型的新趋势。从要素统筹视角看,构建了总体规划与相关专项规划的关联机制,坚持国土空间唯一性,在规划“一张图”上统筹协调各专项规划需求,体现了“多规合一”的新时代国土空间开发保护整体统筹思想。
第二,始终贯穿统筹发展与安全的底线思维。本轮国土空间规划将“守住国土空间安全底线、促进永续发展”作为首要战略目标和核心任务。在规划编制中突出“双评价”的基础性作用,树立底线思维、极限思维,强调筑牢粮食安全、生态安全、公共安全、能源资源安全、边境安全、军事安全等国土空间安全底线,完善国土安全基础设施,增强空间韧性。地方各级国土空间总体规划编制中,在不折不扣落实“三区三线”划定成果的基础上,还因地制宜地划定了自然灾害风险防控、战略性矿产资源安全保障及历史文化保护等空间安全底线。
第三,充分体现国土空间开发利用的存量时代特色。全国纲要提出:要坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,落实全面节约战略,严格实施资源总量和强度管控;要更加注重存量资源盘活利用,健全存量土地利用政策机制,促进城市内涵式集约型绿色化发展;等等。在各级国土空间规划编制中,强调着力促进经济发展方式从“规模驱动”到“绿色发展”,构建集聚高效、布局紧凑的国土空间开发格局,注重通过城市更新、全域土地综合整治等途径,促进国土空间布局优化和效率提升。
第四,构建国土空间规划编制实施的数字化新模式。从规划编制到规划实施,本轮国土空间规划都体现出前所未有的数字化特征。规划编制工作始终强调建立统一的国土空间基础信息平台,为各级各类国土空间规划提供覆盖全域、动态更新、权威统一的国土空间数字化底版。立足国土空间唯一性,建立健全专项规划协调衔接机制和国土空间规划逐级汇交机制,建设全国国土空间规划“一张图”,实现规划编制、审批、实施、监督等全过程在线管理。
建立国土空间规划体系并监督实施,是我国新时代推进生态文明建设、完善国土空间治理的一项新任务,需要结合国土空间规划编制和实施管理的实际工作,不断探索形成与中国式现代化相适应的空间治理体系。从这个意义上看,国土空间规划的理论体系和技术体系构建尚在路上,未来还有一系列理论技术课题有待破解。一是系统性的国土空间规划基本理论与技术范式构建,需要在本轮国土空间规划编制工作基本完成的基础上,结合规划成果的评优,开展规划理论和技术的系统总结。二是将针对自然地理单元的科学评价成果转换到法定“五级”总体规划对应的行政单元上,形成针对一定行政单元的规划策略,从技术逻辑上得以实施。三是针对不同主体功能区、不同主体功能区之间的转换、不同国土空间利用方式之间的转换等,构建差异化的管控规则。四是本轮国土空间规划从国土空间底线管控数量、种类到管控的精准性等方面,都远超过去,与空间管控的刚性、精准性相协调的规划弹性机制不可或缺,应引起足够重视,让国土空间规划真正成为“好用管用”的规划。