学术笔谈

简述“长三角区域国土空间规划”的底线、引领和协同视域
作者:赵民(同济大学建筑与城市规划学院教授,中国城市规划学会规划实施分会、国外城市规划分会副主任委员)

“长三角一体化发展”已经讲了多年,做过的研究和制定过的规划也不胜枚举,目前的一体化发展程度也已经很高。但新时代的长三角区域一体化发展要以更高水平和更高质量为目标,其空间规划编制和实施有着新的语境和诉求。
就空间单元而言,目前的规划对象“长三角区域”是地理学意义上的“长江三角洲”的扩展。据2019年中共中央  国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》,其规划范围包括上海市、江苏省、浙江省、安徽省全域,同时以上海、南京、无锡、常州、苏州、南通、扬州、镇江、盐城、泰州、杭州、宁波、温州、湖州、嘉兴、绍兴、金华、舟山、台州、合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、滁州、池州、宣城等27个城市为中心区,因而这是一个对应于行政区域的国土空间范畴。
为了促进长三角区域一体化和高质量发展,需要有相应的跨行政区的规划编制和实施机制。目前,上海市、江苏省、浙江省、安徽省以及各地市都已经制定了经济社会发展规划和国土空间规划;“长三角区域国土空间规划”则应是一项上位规划,其编制应落实和深化《全国国土空间规划纲要》,并在空间安排上衔接和落实《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》所提出的相关要求。“长三角区域国土空间规划”的基本作用应是对关系区域整体高质量发展的空间资源配置和管控作出补充性安排和规定,因而这项规划不需要针对区域“全要素”和“面面俱到”。在编制和成果形式上也应积极探索和创新,如以约束性和指导性规定相结合,形成开放式和动态的“1+N”成果体系等。
针对长三角区域的现实发展条件和国家使命,“长三角区域国土空间规划”的编制尤其要重视底线、引领、协同等问题。简要阐述如下。
首先是底线,即要着力于规划建构区域性生态保护的整体空间框架和提出行动指引,以加强生态空间共保、维护好长三角可持续发展的共同生命线,并共同建设绿色美丽大家园。长三角拥江面海,区域内有着诸多河川、湖泊和山脉,其沿海生态廊道、长江生态廊道、淮河—洪泽湖生态廊道,太湖流域,以及皖南—浙西—浙南山区等的生态体系保护框架都需要跨政区建构;在实施方面,既要落实省、市国土空间规划的生态环境分区管治,更要运作省际统筹、共同标准和共同行动。此外,建设沿海、长江、淮河、京杭大运河、太湖等江河湖岸防护林体系,以及建立生态补偿保护机制和污染赔偿机制等,也都需要有跨政区的协同规划和合作机制。
其次是引领,即以长三角科创中心建设为核心任务和顶层目标,在规划中要梳理区域的科技创新空间体系,进而优化空间资源配置。“瞄准世界科技前沿和产业制高点,建成具有全国影响力的科技创新和制造业研发高地”,这是长三角需要承担的国家使命。长三角区域的科技力量很强,目前正在推进上海全球科创中心和张江科学城、浙江国家信息经济示范区、江苏苏南国家自主创新示范区、安徽合肥综合性国家科学中心和合芜蚌国家自主创新示范区等国家级科技创新政策区建设。与此同时,一些地市甚至县级政区也在推出科创带、科技城、科学城等新型园区的规划和开发计划,其积极性值得肯定,但亟待加强“元治理”,以克服地方的盲目性和避免低水平重复建设。科技创新有很强的规律性,要遵循“基础研究”“应用研究”“开发研究”,以及“原始创新”“技术创新”“产业创新”的逻辑,并要加强科技创新前瞻布局和注重各项资源要素共享。落实到空间规划上,则要明确“科学城”“科技城”“科技产业园”“新兴产业园区”等的不同定位;在当前时间点上,还要统筹规划长三角数据中心,推进区域信息枢纽港建设,实现数据中心和存算资源协同布局。总之,唯有合力打造长三角科技创新共同体,才能实现打造“全国重要创新策源地”的宏伟目标。
最后是协同。在省级和市级国土空间规划已经较为健全,多项地域性和专业性规划已经编制和实施的情形下,为了实现区域一体化和协同发展,“长三角区域国土空间规划”的协调作用则不可或缺。一是都市圈之间的规划协同:长三角区域除了“上海大都市圈”,还有南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波等都市圈,这些都市圈之间在空间存在着叠合,在经济社会发展上存在着交叉联系和辐射,因而不能就都市圈论都市圈规划,而是必须加强都市圈之间的规划建设协同,如上海与近沪地区及苏锡常都市圈的联动发展,南京都市圈与合肥都市圈的协同发展,杭州都市圈与宁波都市圈的协同发展,以及上海大都市圈与南京、杭州都市圈的对接和分工合作。二是区域综合交通体系和重要基础设施建设的规划协同:为了共建轨道上的长三角,目前已经规划布局了集高铁、普铁、城际铁、市域(郊)铁、城轨交通于一体的现代轨道交通运输体系;在公路建设方面,提出了规划布局常泰、龙潭、苏通第二、崇海等过江通道和东海二桥、沪舟甬等跨海通道;在机场和港口建设以及能源等基础设施建设等方面,国家有关部委和长三角各省市也都有宏伟的设想或规划目标。对此,新的区域规划编制要发挥协调作用,既要确保战略性项目和打破重大“瓶颈”,同时也要甄别不合理的地方及部门诉求,并避免重复建设、过大冗余或时序不当。