学术笔谈

进一步完善长三角区域空间规划
作者:宁越敏(华东师范大学中国行政区划研究中心教授)

目前,长江三角洲有两套空间规划,均已被国务院批复。一是由国家发改委和住建部主持编制的《长江三角洲城市群发展规划》,该规划覆盖上海市和江浙皖25个地级市,远期展望至2030年;二是由自然资源部负责的国土空间规划,目前三省一市已按各自的行政区编制完成,规划期至2035年。从空间视角看,两套规划虽各有侧重,但前者重点在长三角城市群发展,因此未覆盖三省一市全境,后者则按各自行政区编制规划,割裂了自然地理要素对长三角国土空间保护利用的影响。
为适应长三角区域更高质量的发展,两套空间规划都有必要进一步完善和提升,以下分别述之。
《长江三角洲城市群发展规划》自2016年5月国务院常委会批准以来已历8年。8年中,国内外形势已发生巨大变化。一是数字经济已成为引领经济发展的增长极,但中美关系的变化加深了全球产业链、供应链的脆弱性;二是国内人口进入负增长阶段,但人口加速向个别首位城市流动。城市规模体系出现马太效应,即高等级城市人口快速增加,而不少县域人口负增长。如该规划预测杭州市2030年的常住人口为950万人,但2023年杭州市仅城区人口就已超1000万人。为加快长三角世界级城市群建设,应适时评估《长江三角洲城市群发展规划》颁布以来城市群建设的进展,并进行修编。围绕提升长三角城市群的核心竞争力,一要对长三角首位城市的地位和城市网络的演变进行分析,二要围绕世界级供应链枢纽的建设整合产业和运输系统,三要对城市规模分布进行预测,推进长三角高质量的城市化进程。
我国编制国土空间规划起自2017年。2023年,江浙皖三省的国土空间规划均已被国务院批复。然而,我国的省级行政区往往割裂了自然地理区,因此,编制统一的长三角三省一市国土空间规划是促进该地区人地协调发展的重要举措,也是长三角各类开发保护建设活动的基本依据。
编制长三角区域国土空间规划,重点要解决自然地理区的整体性、可持续发展和行政区分割管理之间的矛盾。例如,国家级自然保护区清凉峰位于安徽和浙江交界处,但分别设立了安徽省清凉峰自然保护区和浙江省清凉峰自然保护区,近年各自编制了自然保护区的规划。因此,本次长三角区域国土空间规划要特别重视省际交界处国土资源的整合与协调发展。其次,要重视陆海统筹规划。长江口和杭州湾是我国海洋污染最为严重的地区,重金属严重超标。但该地区海域分属江浙沪有关部门管理,而环境保护部门则对海洋污染问题未展开有效管理,致使海洋污染问题长期得不到解决。长三角区域国土空间规划里的陆海统筹规划要把陆海交界地区作为“自然—经济—社会”统一体,要更多关注保护和治理,要从近陆海洋环境容量的角度提出海洋环境治理举措和相关产业的合理发展规模。
国内已编制完成的不同行政区尺度的国土空间规划都是从自身土地利用现状出发划定三条红线,导致经济落后地区更强调农业空间的保护,这不利于区域均衡发展。长三角三省一市区域内部发展差异显著,全域统筹的国土空间规划不仅要关注自然资源的保护,也要从推进全域一体化出发,给经济落后地区更多空间上的发展机会,以促进社会公平的进步。例如,长三角北部的淮河平原是我国重要的粮仓,安徽省淮河流域的亳州、淮北、阜阳、宿州、蚌埠等5市的粮食作物播种面积占全省的半数,但该地区也是长三角经济最为落后的地区,也是人口外流的主要地区。为促进皖北的发展,国家发展改革委发布《沪苏浙城市结对合作帮扶皖北城市实施方案》。今后,一方面要继续完善和提升结对合作帮扶体制机制,另一方面在国土空间规划中也要落实城市对口帮扶。对发达地区城市而言,其产业转移后的用地可予以一定的使用条件优惠;对帮扶对象城市而言,则给予新增城市用地的优惠政策。综上,长三角区域的国土空间规划要加强统筹能力,要更多关注自然与社会经济发展的协调,区域发展之间的协调。