提   要：在人民城市建设持续推进的新阶段，“以人为本”的价值取向要求城市规划不再停留于单纯“投资于物”，而是通过空间与制度配置更好地“投资于人”。然而，“投资于人”的诉求在现行规划实践中仍面临诸多困境。构建“认知—抉择—行动”框架阐释困境成因：认知环节的偏差，对城市中生活的人群及其发展需求的认知被抽象化和平均化；价值抉择的冲突，“投资于人”与“投资于物”背后多元价值排序与权衡准则缺失；现行国土空间规划制度与工具的适配性不足，难以将价值和目标有效传导和转化为落地性的空间行动方案。“认知—抉择—行动”三个环节相互影响，使得“以人为本”被弱化为老生常谈的口号，难以充分发挥现实引导作用。基于此，提出：要在认知环节由抽象的“平均市民”视角转向具体情境下人群的精细识别；在抉择环节建立以公共福祉与公平为导向的价值排序规则；在行动上推动国土空间规划体系在编制内容、传导与治理机制上的协同转型，实现从价值到制度、空间的落地。