新年伊始，新型冠状病毒肆虐，它对全国经济和日常生活的影响之大，足以震动所有人。在面对包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件在内的各种突发事件时，超大城市显得更为敏感和脆弱。突发事件诱因偶然、变化迅速，而超大城市的人口密集、功能集聚、高层建筑林立，使得突发事件的冲击更易扩散、影响更加深远，其人员、经济和物质空间的受灾程度都将远大于中小城市。那么，超大城市要如何应对突发事件这样的不速之客呢？笔者认为，固然制度机制和治理能力起到决定性作用，但国土空间规划通过对“硬件”的规划仍然应该有所作为，在空间上做好充分储备和响应，提高城市的韧性，增强城市系统对于突发事件的承受能力。在遇到外部冲击时可以快速调用储备功能，高效利用公共资源，从而化解和抵御冲击影响，重新恢复并灵活适应变化的发展环境，如此方能维持城市高质量和可持续的发展。

一、将应急空间要素融入国土空间规划

韧性城市的应急空间建设需要依托国土空间规划体系层层向下传导，通过目标、指标、策略和图则落到实处。就上海而言，在总体规划层面（省级和市县级国土空间总体规划），需要开展分级分类的城市风险评估，充分考虑面对各类突发事件时的救援指挥、物资储备、应急避难、隔离治疗等多方面的空间需求，对于高风险区有针对性地加强防御。在国土空间开发适宜性评价的基础上，结合交通、供水、供电、地下空间等灰色基础设施与生态廊道、公园绿地等绿色基础设施的规划，合理布局应急空间节点和生命通道。例如上海在新一轮城市总体规划中将城乡公园体系与城市避难场所体系相结合，结合全市道路网设置用于运送救援队员和应急物资的救援通道，以及引导受灾人员转移的疏散通道。构建了以各级应急避难场所为节点，救灾、疏散通道为网络的“全面覆盖、重点突出”的综合防灾空间结构。

在单元规划层面（乡镇级国土空间总体规划），要明确单元内重大应急设施的布局、规模，以及社区级应急空间的配置标准和规模，提出本单元应急避难场所人均避难面积等指标。在详细规划层面，要以人口分布和风险类型、等级为依据，均衡配置避难场所等应急空间，在图则中落实到地块。例如上海在控制性详细规划编制中，要求根据避难场所的安置天数长短及其规模大小分类，明确用地面积和服务半径，确保在发生灾害时，市民能就近疏散到达避难场所。

二、建立应急预案体系，灵活利用留白和公共空间

在依托国土空间规划体系落实应急空间之外，城市管理者还要具备对不确定性的想象力，对单一风险或叠加风险区分风险程度并建立多情景的应急预案，拟定相应的对策，并且根据城市运行情况和外部影响因素变化，定期更新应急预案。预案中除了提前计划应急物资的及时送达、救援人员的跨区域调配、市民日常生活用品的持续供应，还应考虑到特殊时期城市留白空间的启用和公共空间的功能转换，为城市救援作战做好空间上的支持。

“上海2035”提出弹性适应的规划理念，主要应对未来经济发展、人口变化、重大技术变革从空间、时间及机制等维度拟定规划策略，建立空间留白机制、划定战略预留区更多地是为不可预期的重大事件和重大项目做好空间准备。这次疫情事件让我们意识到，应对未知风险的留白空间也同样重要。在规划这类留白空间时，要考虑到选址位于较为安全的地区，交通便捷、与救援通道相连，与人口密集地区保持一定距离，预留市政基础设施的接口等方面。还要预先制定启用应急留白空间的法规细则，在事件发生时可以在法律法规框架内快速启用和建设。

学校、体育馆、大型会展中心等公共服务设施，在建设标准中有较高的消防安全与快速疏散要求，可以实施“平战结合”的管理机制，战时作为补充空间资源使用。平时需要动态更新公共服务设施的利用情况，在应急预案中按照适用程度分类分级，形成战时可利用的设施清单，明确建筑用途临时转变的政策机制和改造措施，确保在遭遇突发事件的第一时间能转换功能用于应急作战。

三、结合15分钟社区生活圈规划建设韧性社区

社区是城市的基本单元，为市民提供居住、就业、服务、休闲、出行的功能；灾害或风险往往都是在社区层面被首先感知，如能充分调动社区资源和服务，将是城市层面应急响应的有效补充。因此，在规划中需要强化社区的应急功能，建设韧性社区，以社区为单位提升适应能力和恢复能力。

结合社区生活圈规划，有效整合社区资源，提高资源利用的弹性和效率。一是完善社区公共服务设施规划，一方面要纳入社区物资储备仓库等应急设施，预留好应急设施用地，例如东京在天桥等高架桥下空间存放应急器材，在震灾时可以迅速清除道路上的障碍物；另一方面要优化设施服务，配置全覆盖的社区级医疗卫生设施，在设计中考虑到重大安全事件时期分区、隔离的空间配置要求。二是布局多类型的社区开放空间，通过挖潜闲置用地和微更新行动增加口袋公园、街角广场、运动场地、儿童游戏场地，设置避难引导标志，在面对突发事件或社区临时封闭管理需求时，可作为市民活动和避难的场所。三是构建安全通达的社区步行网络，连接城市道路的人行道、街坊内部的公共通道、滨水步道、健身绿道等各类步行通道，串联社区公共服务设施和开放空间，提升步行的可达性，在紧急情况下方便市民疏散和寻求帮助。

此外，高品质的社区公共服务和公共空间设计可以促进交往活动，增强成员的认同感和归属感，巩固社区纽带。在面对突发事件时，社区机构、居民、企业和民间组织就能在短时间内团结起来，开展自助、互助、共助行动。例如纽约十分重视社区服务供应商的作用，要求家庭食物和医疗用品的供应商加入应急协议，提前制定紧急情况下员工的响应任务，并接受服务弱势人群的培训。

韧性始于准备，借助国土空间规划做好空间上的应对准备固然重要，但不可能百分之百地应对所有未知问题，故而不可忽视从根源入手降低城市风险。随着城市规模的增长，风险和影响面呈现几何级数增长，因此对超大城市来说，务必要守好人口和用地规模的底线。一方面要控制常住人口规模，疏解中心城区过于密集的人口，适度提升郊区城镇的人口密度，避免高层、超高层住宅的大规模建设，从而降低突发事件的传播性和破坏力。另一方面，超大城市的建设用地规模往往偏高，大片的城市连绵区域不利于缓冲和疏散，而划定城市开发边界、布局生态隔离带可以起到隔断灾害影响的作用。这也是在突发事件的挑战下，维持超大城市高质量和可持续发展的必由之路。