[编者按]国土空间规划体系的全面改革对规划编制工作提出了新的要求。2019年5月《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式发布，确立了五级三类的规划编制体系。全国不少省、市正如火如荼地开展新的国土空间规划编制。为此，本刊编辑部以“国土空间规划体系改革背景下规划编制的思考”为主题组织学术笔谈，邀请在规划编制工作一线的专家共同探讨、分享最新的规划实践中的问题、思考和创新探索。

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出了建立国土空间规划体系的重大意义和总体要求，确立了空间规划体系的总体框架和编制要求，对空间规划的实施与监管、相关法规政策与技术保障作出规定，并对国土空间规划工作的开展提出了具体要求。从国土空间规划编制的具体工作开展而言，至少以下三个方面值得特别关注，而且也是过去城乡规划编制工作做得还不充分、研究尚不够深入的。

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的出台，标志着我国新时代空间规划体系的建立步入新的阶段。中规院在新的自然资源部成立后，参与了空间规划局和其他司局的一些工作，包括《全国国土空间规划纲要》、《长江经济带国土空间规划》等重大规划编制，省级国土空间规划编制指南、市县国土空间总体规划编制指南、市县国土空间规划基本分区与用途分类指南、资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南、城镇开发边界划定指南等技术规范与标准的制定，以及国土空间规划监测评估预警平台标准（系统架构，数据库）等重大课题的研究。在这段工作中，面对这项崭新的改革，我觉得有四个关键词值得与大家分享。

研究分析国外土地用途管制发展演变的历史，可以看出，其是一项公共政策，旨在通过国家（政府）强制性或约束性的空间管制手段，引导资源、空间有序有效的保护开发；其源于对私有产权的维护，后逐步变化为生态环境保护、公共利益维护、城市理性增长的管理工具；其与空间规划密不可分，是规划方案、空间策略及其体制机制运行的重要组成。

2019年5月10日，中共中央、国务院正式印发《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，开启了“多规合一”国土空间规划体系全面构建的新时代。在这一重要历史时刻，作为一个规划工作者在思考建构一个什么样的国土空间规划、怎样建构国土空间规划的问题时，仍想回到起点和初心，回顾推进“多规合一”的初衷。城乡规划工作全面开展于建国以后，其综合性强、体系构建完整、理论研究充分、技术方法成熟，但由于脱胎于计划经济体制，伴随着快速城镇化推进，城乡规划工作在实践中较多体现地方发展诉求，或多或少存在重发展轻保护的问题，在区域协调发展、全域管控等方面也有缺陷。

杭州正在按照上级的统一部署组织编制国土空间总体规划的。目前，对上一轮城市总体规划、土地利用总体规划实施情况的评估，城市发展战略研究和支撑规划编制的专题研究已基本完成；“一张图”和“双评价”等基础性工作已经初见成效；规划方案的酝酿和拟订工作已经推开。在实际工作中不断遇到新的问题。我们体会，在当前的形势之下，必须“实”字当先。要认真落实好中央对生态文明建设要求，要扎实做好基础性的分析研究工作，最终是要立足在实现生态优先、绿色发展为导向的高质量发展上发挥好规划的战略引领和刚性管控作用。

国土空间规划作为生态文明时代背景下的重大变革，在国土空间治理和可持续发展中发挥战略性的统领作用。空间规划的全面改革，对规划编制提出了新的要求，笔者认为“新”主要体现在以下四个方面：在基础工作中，要更全面地摸清家底；在技术方法上，要更复合、多维度地探索规划创新；在组织方式上，要强调上下联动的编制工作组织；在成果表达上，要更有效地面向规划管理。

在国家确立的“五级三类”新型国土空间规划体系中，市（县）级国土空间总体规划是传导落实全国国土空间战略的关键环节，构成国家空间治理体系的基本底盘；同时也是面临问题和矛盾最突出的层级。针对本人主持深圳国土空间总体规划中遇到的若干问题，提出如下思考和建议。

作为经济社会发展水平长期“走在全国前列”的“排头兵”和“先行地”，广东省率先按照国家部署启动编制《广东省国土空间规划（2020—2035）》并已召开了第一次专家咨询会。广东省编制国土空间规划过程中，既暴露出诸多难点，也形成了一些有益的经验，工作重点可概括为两个方面：一是响应重大战略，为国家实现“两个一百年”的目标提供支撑；二是聚焦空间治理现代化，探索国土空间规划编制和管理体系创新。

当前，对于国土空间规划怎么编仍然见仁见智，但从“能用、管用、好用”的角度，如何打破原有各类空间规划的技术藩篱，从统一“一张底图”到共绘“一张蓝图”，是此次国土空间规划改革最关键的内容之一，也是实现“多规合一”最直观的表达形式，更是落实“把每一寸土地都规划得清清楚楚”最核心的技术落点。

国土是生态文明建设的空间载体。进入生态文明新时代，国土空间规划的理论、方法和实践，要顺应新时代发展的要求。国土空间规划是谋划空间发展和空间治理的战略性、基础性、制度性工具。今年6月21日自然资源部推进“多规合一”国土空间规划工作现场会在厦门召开，会上陆昊部长对5月颁发《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》作了最权威的解读，指出国土空间规划体系“需要从国土空间的统一规划、用途管制、保护修复三个关键环节来展开”“要服从国家意志”“要节约优先、保护优先、自然恢复为主”进行重构性改革。

国土空间规划改革是国家系统性、整体性、重构性改革的重要组成部分，是生态文明体制改革的重要任务之一，目的是要构建适应新时代国家发展与治理体系现代化的空间治理新模式。响应新时代与改革要求，国土空间规划要以新思维、新路径探索新规划，促进城市发展方式、生活方式及治理方式转变。结合广州实践，从“一美三高”谈谈我们对国土空间规划工作的思考与认识。

当前，我国国土空间规划体系改革正大踏步迈进，目标路径日趋明晰。去年国家提出“建立以发展规划为统领，以空间规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。”同期，国家自然资源部成立，行使“两统一”职责，负责建立空间规划体系并监督实施。今年，以中共中央国务院名义前所未有地迅速发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，确立了国土空间规划“四梁八柱”顶层设计和“五级三类”规划编制总体框架，体现出战略性、科学性、权威性、协调性和操作性“五性”要求。

沈阳市在构建国土空间规划体系过程中，紧密跟踪国家政策，积极探索地方特色，将新发展理念作为东北振兴的行动指南，全面推动“五位一体”总体布局的实施。在全市的共同努力下，依托前期“多规合一”和“城总规试点”基础，沈阳市级国土空间总体规划目前取得阶段性成果。

国土空间规划的编制，最为关键的是把握整体观，立足于国土空间治理体系建设，推动“五级三类”的国土空间规划体系构建。“三类”包括总体规划、详细规划、专项规划，“五级”则为“国-省-市-县-乡”五级总体规划，这与我国的行政管理体系高度一致，强调清晰的规划编制和实施责任主体。从规划体系设置的意图来看，解决国土空间治理的问题，并非单纯依赖某一类或某一层级的规划，而是强调基于规划体系的一整套组合拳来解决问题，成体系地引导城乡经济社会有序发展。